Satzung (öffentliches Recht)

Als öffentlich-rechtliche Satzung bezeichnet man Rechtsnormen, die von einer juristischen Person des öffentlichen Rechts im Rahmen der ihr gesetzlich verliehenen Autonomie mit Wirksamkeit für die ihr angehörigen und unterworfenen Personen erlassen werden.

Allgemeines

Diese Definition des Bundesverfassungsgerichts in einem Urteil vom 14. Juli 1959 beinhaltet die drei wesentlichen Komponenten einer öffentlichen Satzung.

• Es handelt sich regelmäßig um generell-abstrakte Rechtsnormen. Generell sind sie wegen ihrer Wirkung für eine Vielzahl von Personen, abstrakt, weil sie auf eine Vielzahl von Sachverhalten anwendbar sind.
• Zu den mit Satzungsautonomie ausgestatteten juristischen Personen des öffentlichen Rechts gehören Gebietskörperschaften (Gemeinden, Gemeindeverbände, Bundesländer oder der Bund), Personal- und Realkörperschaften (Industrie- und Handelskammern, Handwerkskammern, Berufskammern und – überwiegend - Universitäten), Anstalten und Körperschaften des öffentlichen Rechts sowie Stiftungen des öffentlichen Rechts. Das Satzungsrecht bzw. Satzungsautonomie haben etwa auch Rundfunkanstalten (Anstalt des öffentlichen Rechts) sowie die Deutsche Bundesbank.
• Die Selbstverwaltungskörperschaften besitzen kraft Gesetzes Autonomie und können durch Satzung objektives Recht für ihren Aufgabenbereich setzen. Dies bedeutet, dass für die betroffenen Kreise durch Satzungen Rechte und Pflichten begründet werden.

Der Erlass einer Satzung durch Organe einer Selbstverwaltungskörperschaft ist ein wesentliches Merkmal autonomer Rechtsetzung. Dieses Selbstverwaltungsrecht folgt für die Kommunen aus Art. 28 Abs. 2 GG, der bestimmt, dass den Gemeinden das Recht gewährleistet sein muss, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. „Der Terminus ‚regeln’ gewährleistet nicht allein den Erlass von Verwaltungsakten, sondern ein generelles Ordnen durch Satzung.“

Satzungen sind objektives Recht. Sie haben mit den Rechtsverordnungen gemeinsam, dass sie nicht in dem von der Verfassung für die Gesetzgebung vorgeschriebenen Verfahren zustande kommen, unterscheiden sich von den Rechtsverordnungen jedoch dadurch, dass sie von einer nichtstaatlichen Stelle erlassen werden. Autonome Satzungen fallen, soweit sie nicht gegen höherrangiges Recht (Verfassungen, Gesetze, Rechtsverordnungen des Bundes und der Länder) verstoßen, unter den Begriff des „Rechts“ in Art. 20 Abs. 3 GG.

Rechtsfragen

Nach den deutschen Gemeindeordnungen können die Gemeinden ihre eigenen Angelegenheiten durch Satzung regeln (Satzungsgewalt; z. B. § 10 Abs. 1 Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG)). Der Gemeinderat erlässt, ändert oder hebt Satzungen auf (§ 58 Abs. 1 Nr. 5 NKomVG). Für die Gemeinde sind wesentliche Fragen in einer Hauptsatzung zu regeln (§ 12 Abs. 1 NKomVG). In ihr sind u.a. auch Regelungen zu treffen, wie die Verkündung von Rechtsvorschriften erfolgt (§ 11 Abs. 1 S. 2 NKomVG). Die Satzung ist sodann durch den Bürgermeister zu unterzeichnen und öffentlich bekannt zu machen (§ 11 Abs. 1 S. 1 NKomVG). Nach Bekanntmachung muss die Satzung nebst Anlagen für jedermann einsehbar sein (§ 10 Abs. 4 NKomVG).

Inhalt

Satzungen müssen wie andere Rechtsnormen (etwa Gesetze) inhaltlich hinreichend bestimmt sein (Art. 20 Abs. 3 GG). Danach müssen auch für den juristischen Laien Inhalt und Tragweite einer Satzung weitgehend subsumierbar sein. Schließlich muss eine Satzung verhältnismäßig sein, was durch spezifische Befreiungsregelungen erreicht werden kann. Dann sind Satzungen materiell rechtmäßig. Satzungen können die Verfassung der jeweiligen Körperschaft konstituieren und darüber hinaus auch Detailregelungen für ihr spezifisches Aufgabengebiet enthalten. Wesentliches ist hingegen durch Parlamentsgesetz zu regeln. Zum Verfassungsrecht gehört in einer Satzung insbesondere die Errichtung der Organe einer Körperschaft, die Beschreibung des Aufgabengebiets und die Festlegung ihrer Finanzhoheit. Die Organe haben vertretende, kontrollierende oder stimmrechtsausübende Funktion. Das der Körperschaft kraft Gesetz zugewiesene Aufgabengebiet wird durch die Satzung konkretisiert und umsetzbar gemacht. Insbesondere wird geregelt, welche Aufgaben für welchen Personenkreis zur Verfügung stehen und ob und inwieweit Gebühren oder Beiträge in bestimmter Höhe zu entrichten sind. In Form der Haushaltssatzung wird die Aufstellung eines Haushaltsplans sowie dessen Genehmigung bei Kommunen im Einzelnen geregelt. Auch die Haushaltssatzung unterliegt den satzungsrechtlichen Regelungen.

Anstalten haben keine (Zwangs-)Mitglieder wie Körperschaften des öffentlichen Rechts und müssen daher durch Satzung unter den Voraussetzungen des § 13 NKomVG einen Anschluss- und Benutzungszwang für den übertragenen Aufgabenkreis anordnen. Diese Norm ist als Ermächtigung hinreichend bestimmt genug, um auf dieser Grundlage eine Satzung zu erlassen. Die Ermächtigung zum Erlass (bestimmter) gemeindlicher Satzungen bedarf bundesverfassungsrechtlich einer Bestimmtheit grundsätzlich nur insoweit, als sich ihr zweifelsfrei entnehmen lassen muss, welchen Gegenstand die autonome Satzung betreffen darf. Der Anschluss- und Benutzungszwang ist ein im Kommunalrecht seit langem eingeführtes Rechtsinstitut, dessen Konturen von der Rechtsprechung herausgearbeitet sind. Ein Anschluss- oder Benutzungszwang darf nur durch Satzung angeordnet werden. Die Gemeinden dürfen diesen Anschluss- oder Benutzungszwang bei öffentlichem Bedürfnis für solche Einrichtungen einführen, die der Volksgesundheit dienen (insbesondere Straßenreinigung, Müllabfuhr, Wasserversorgung, Abwasserbeseitigung, Energieversorgung). Während der Anschlusszwang grundstücksbezogen ist und nur Grundstückseigentümer und Erbbauberechtigte verpflichtet, ist der Benutzungszwang personenbezogen und verbietet die Benutzung ähnlicher Einrichtungen.

Schließlich kann zwischen Satzungen mit Außen- und mit bloßer Innenwirkung unterschieden werden. Während Satzungen mit Außenwirkung verbindlich auch für Dritte (etwa Bürger) sind, gelten Satzungen mit Innenwirkung ausschließlich für die jeweilige Körperschaft, die Organe und für deren Verwaltung. Zu letzterer Gruppe ist beispielsweise die Hauptsatzung und die Haushaltssatzung zu zählen.

Rechtswirkungen

Der Satzungsinhalt wirkt gegenüber den betroffenen Bürgern wie eine Rechtsnorm. Die betroffenen Kreise werden durch den Inhalt berechtigt und verpflichtet. Wer gegen ein Gebot oder Verbot einer Satzung vorsätzlich oder fahrlässig zuwiderhandelt, begeht eine Ordnungswidrigkeit (§ 10 Abs. 5 NKomVG), wenn die Satzung auf den Bußgeldtatbestand hinweist. Die die Ordnungswidrigkeit ahndende Verwaltungsbehörde im Sinne des § 36 Abs. 1 Nr. 1 OWiG ist die Gemeinde. Satzungen haben durch die Erhebung von Gebühren und Abgaben erhebliche finanzielle Auswirkungen auf die hierdurch belasteten Bürger und müssen deshalb den Grundsatz der Abgabengerechtigkeit befolgen. Eine satzungsbedingte Gebührenfestsetzung ist dann zu beanstanden, wenn hierdurch die hierfür geltenden (landes-) rechtlichen Obergrenzen (Verbote der Kostenüberdeckung und unangemessenen Gewinnerzielung) überschritten werden. Sofern es die Landesverfassungen vorsehen, können Satzungen durch eine Normenkontrollklage gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO überprüft werden. Nach dem Nichtigkeitsdogma ist eine gegen höherrangiges Recht verstoßende Satzung nichtig, entfaltet also von Beginn an (ex tunc) keinerlei Rechtswirkungen. Derartige Rechtsfehler haben die Nichtigkeit einer Satzung zur Folge.

Siehe auch

• Byelaw

Literatur

• Fritz Ossenbühl, Satzung, in: Josef Isensee und Paul Kirchhof (Hg.), HbStR III, § 66.

Einzelnachweise

 Commons: By-laws – Sammlung von Bildern, Videos und Audiodateien

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