Versammlungsfreiheit

Versammlungsfreiheit bezeichnet ein Grundrecht. Es wird unter anderem durch Art. 8 des deutschen Grundgesetz, Art. 12 der Europäischen Grundrechtecharta, Art. 11 der Europäischen Menschenrechtskonvention und Art. 22 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft gewährleistet.

Deutschland

Artikel 8 des Grundgesetzes – eine Arbeit von Dani Karavan an den Glasscheiben zur Spreeseite beim Jakob-Kaiser-Haus des Bundestages in Berlin

Wortlaut

Die Versammlungsfreiheit ist in Art. 8 GG als Grundrecht garantiert und lautet wie folgt:

(1) Alle Deutschen haben das Recht, sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln.

(2) Für Versammlungen unter freiem Himmel kann dieses Recht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes beschränkt werden.

Entstehung

Das Grundrecht des Artikel 8 GG geht auf § 161 der Paulskirchenverfassung von 1848 zurück. Diese Norm entstand unter dem Eindruck staatlicher Versuche, Versammlungen einzuschränken, etwa durch die Karlsbader Beschlüsse von 1819 oder durch die Repressionen in Folge des Hambacher Fests von 1832. Nach der Auflösung der Frankfurter Nationalversammlung wurde der Paragraph in einige Landesverfassungen integriert, jedoch mit Einschränkungen.

Erst in der Weimarer Republik wurde mit Art. 123 WRV eine Versammlungsfreiheit gewährt, deren Gewährleistung dem früheren § 161 entsprach. Dieser Artikel wurde im Rahmen der Verordnung des Reichspräsidenten zum Schutz von Volk und Staat außer Kraft gesetzt.

Derzeit erlassen einige Länder nach der Föderalismusreform eigene Versammlungsgesetze, die noch verfassungsgerichtlicher Überprüfung unterliegen wie beispielsweise in Bayern.

Schutzbereich

Persönlich

Träger des Grundrechts sind alle Deutschen. Folglich können sich nur deutsche Staatsbürger auf Art. 8 Abs. 1 GG berufen. Personen mit fremder Staatsangehörigkeit besitzen zwar ebenfalls das Recht, sich frei zu versammeln, dieses Recht können sie allerdings nur aus der allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG oder der von Art. 11 EMRK verbürgten Versammlungsfreiheit ableiten. Zusätzlich sprechen einige Landesverfassungen der Bundesländer, etwa die Verfassung von Berlin oder Brandenburg, das Versammlungsrecht allen Menschen zu.

Daneben können sich gemäß Art. 19 GG inländische juristische Personen des Privatrechts auf das Grundrecht berufen. Die dafür erforderliche Anwendbarkeit nach dem Wesen des Grundrechts besteht dadurch, dass diese in der Lage sind, Veranstaltungen zu organisieren und durchzuführen. Nicht-rechtsfähigen Vereinen stehen diese Möglichkeiten ebenfalls offen, daher sind auch sie Grundrechtsträger.

Wenn Polizisten im Rahmen ihres Dienstes eine Versammlung begleiten, dann gelten sie nicht als Versammlungsteilnehmer. Somit machen sie sich auch nicht gemäß dem Waffentrageverbot nach § 2 Abs. 3 VersammlG strafbar. Gleichfalls gilt das Vermummungsverbot auch nur dann für Polizisten, wenn sie das Versammlungsrecht aus Art. 8 GG in Anspruch nehmen.

Sachlich

Schutzgegenstand sind friedliche Versammlungen ohne Waffen. Für feindselige, aufrührerische und bewaffnete Zusammenschlüsse gibt es keinen Grundrechtsschutz. Zerfällt die Versammlung allerdings in friedliche und unfriedliche Gruppen, so kommt das Grundrecht zu Gunsten der friedlichen Gruppe uneingeschränkt zur Geltung.

Versammlung

Der Begriff der Versammlung ist im Grundgesetz selbst nicht erklärt. Das Bundesverfassungsgericht hat den Versammlungsbegriff des Art. 8 GG definiert als „eine örtliche Zusammenkunft mehrerer Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung.“ Bloße Menschenansammlungen, beispielsweise Schaulustige bei Unfällen oder sonstiges zufälliges Zusammentreffen, gelten nach allgemeiner Auffassung nicht als Versammlungen und werden daher nicht von der Versammlungsfreiheit geschützt. Ihnen fehlt es am gemeinsamen Zweck.

Unter örtlicher Zusammenkunft ist ein räumliches Zusammentreffen zu verstehen. Nicht geschützt werden daher virtuelle Zusammentreffen. Nicht erforderlich ist, dass die Versammlung ortsfest ist. Daher werden auch Demonstrationszüge von der Versammlungsfreiheit geschützt.

Umstritten ist bei der Formel des Gerichts die Forderung, dass der gemeinsame Zweck ein meinungsbildender sein muss. Das Bundesverfassungsgericht vertritt den sogenannten engen Versammlungsbegriff, der einen solchen Zweck, der von allgemeinem Interesse ist, verlangt. Daher fallen nach dieser Ansicht solche Zusammenkünfte aus dem Schutzbereich heraus, die nicht der öffentlichen Meinungsbildung dienen. Beispielhaft dafür ist die Loveparade, bei der das Gericht im Jahr 2001 urteilte, dass nur ein Lebensgefühl zur Schau gestellt werde. Es handle sich um eine Massenparty. Veranstaltungen wie die Loveparade werden daher nicht von der Versammlungsfreiheit geschützt. Diese Ansicht stützt sich darauf, dass die Versammlungsfreiheit als politisches Kommunikationsgrundrecht entstanden ist. Das Grundrecht erfülle die Funktion, die Meinungsbildung und -Kundgabe in Gruppen zu fördern. Der Schutz beschränke sich auf politische Versammlungen, da insbesondere diese in der Vergangenheit von staatlichen Repressalien bedroht waren.

Gegen diese Auffassung wird angeführt, dass sie zu restriktiv sei. Zusammenkünfte ohne speziell meinungsbildenden Zweck seien ebenso schutzwürdig. Der vorrangige Zweck der Versammlungsfreiheit bestehe darin, die Persönlichkeitsentfaltung in Gruppen zu fördern. Darüber hinaus bestehe die Gefahr, dass der Versammlungsbegriff nicht mehr so flexibel und anpassungsfähig gehandhabt wird, wie es für einen effektiven Grundrechtsschutz erforderlich wäre.

Ferner herrscht Uneinigkeit im Bezug auf die erforderliche Teilnehmerzahl einer Versammlung. Vertreten werden mehrere Mindesanzahlen, etwa zwei, drei oder sieben. Das Bundesverfassungsgericht hat zu dieser Frage bislang noch keine Stellung gezogen.

Friedlich und waffenlos

Eine Versammlung ist friedlich, solange sie gewaltfrei verläuft und keine fremden Rechtsgüter gefährdet. Sie ist waffenlos, solange die Teilnehmer nicht von Waffen im Sinne des Waffengesetzes oder von anderen Gegenständen, die geeignet sind, fremde Rechtsgüter zu verletzen, Gebrauch machen.

Das Kriterium der Friedlichkeit ist möglichst weit auszulegen, da es in der Natur insbesonderer großer Versammlungen liegt, das alltägliche Geschehen zu stören. Unfriedlichkeit ergibt sich nicht bereits aus dem Verstoß einzelner Versammlungsteilnehmer gegen Ordnungsvorschriften oder Strafgesetze. In Anlehnung an das Versammlungsgesetz erachtet das Bundesverfassungsgericht eine Versammlung als unfriedlich, wenn sie einen gewalttätigen oder aufrührerischen Verlauf nimmt. In einer Entscheidung sprach es von Unfriedlichkeit „wenn Handlungen von einiger Gefährlichkeit wie etwa aggressive Ausschreitungen gegen Personen oder Sachen oder sonstige Gewalttätigkeiten stattfinden, nicht schon, wenn es zu Behinderungen Dritter kommt.“ Erforderlich ist dabei, dass die Gewalt von der Mehrheit der Versammlung ausgeht oder zumindest gebilligt wird. Ein unfriedliches Verhalten einzelner Teilnehmer führt daher nicht zur Unfriedlichkeit der gesamten Versammlung.

Gewalttätigkeit liegt bei einem aktiven körperlichen Einwirken auf ein anderes Gut vor. Damit ist der Gewaltbegriff im Zusammenhang mit diesem Grundrecht enger zu verstehen, als er es im Strafrecht ist. Daher liegt eine friedliche Versammlung auch bei einer Sitzblockade, die andere Personen behindert aber ansonsten gewaltlos verläuft, vor. Diese kann zwar unter den Tatbestand der Nötigung fallen, sie wird jedoch von der Versammlungsfreiheit geschützt.

Unter freiem Himmel

Der Begriff unter freiem Himmel ist nicht wörtlich zu verstehen. Er kennzeichnet einen Ort, welcher der Öffentlichkeit frei zugänglich ist. Versammlungen in privaten Innenhöfen beispielsweise fallen deshalb nicht in den Schutzbereich. Versammlungen, die nicht unter freiem Himmel, sondern in geschlossenen Räumen stattfinden, werden nahezu schrankenlos gewährt. Der Gesetzesvorbehalt des Art. 8 Abs. 2 GG findet keine Anwendung. Hier sind nur die verfassungsunmittelbaren Schranken, also „friedlich“ und „ohne Waffen“ oder die Grundrechte Dritter (Art. 2 GG) zu beachten, wobei auf konkrete Tatsachen gestützte Gefahrenprognosen Voraussetzung irgendwelcher Einschränkungen sind.Versammlungen in geschlossenen Räumen sind von Art. 8 Abs. 1 GG geschützt und grundsätzlich vorbehaltlos gewährleistet. Dies folgt im Umkehrschluss aus Art. 8 Abs. 2 GG. Danach können nur Versammlungen unter freiem Himmel durch Gesetz eingeschränkt werden. Öffentliche Versammlungen in geschlossenen Räumen sind daher entgegen dem Wortlaut des Art. 8 Abs. 1 GG nur ausnahmsweise nach den § 5 und § 13 VersammlG einschränkbar, um andere Rechtsgüter von Verfassungsrang zu schützen, wenn die dort aufgezählten Verstöße vorliegen. Für nichtöffentliche Versammlungen in geschlossenen Räumen sind diese Vorschriften jedenfalls nicht direkt anwendbar. Allerdings kann es hier gestützt auf das allgemeine Polizeirecht zu einer Einschränkung kommen.

Versammlungen an Orten des allgemeinen kommunikativen Verkehrs, wie beispielsweise Flughäfen oder Bahnhöfen, sind nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts als Versammlungen unter freiem Himmel im Sinne des Art. 8 Abs. 2 GG anzusehen und unterliegen somit dem Gesetzesvorbehalt und den Einschränkungen des VersammlG. Unerheblich sei, ob die der Allgemeinheit geöffneten Orte in der freien Natur oder in geschlossenen Gebäuden liegen. Maßgeblich sei, dass Versammlungen an solchen Orten in einem „öffentlichen Raum“, also inmitten eines „allgemeinen Publikumsverkehrs“ stattfinden und von diesem nicht räumlich getrennt sind.

Geschütztes Verhalten

Das durch die Versammlungsfreiheit geschützte Verhalten umfasst die Vor- und Nachbereitung einer Versammlung, die Wahl des Ortes und des Zeitpunktes der Durchführung, die Organisation sowie deren Ausgestaltung. Nicht geschützt wird das Hinzutreten zu einer Versammlung, um diese zu schädigen. Weiterhin dient die Versammlungsfreiheit nicht dem Schutz von Tätigkeiten in Versammlungsform, die einzelnen verboten wären.

Einschränkungen

Allgemein

Aus Art. 8 I GG gehen zwei Eingriffsformen hervor, die Anmelde- und Genehmigungspflicht. Weitere typische Eingriffe sind die Behinderung der Veranstaltung, dem Ausschluss von Mitgliedern oder deren Auflösung. Ebenso besitzt die Anfertigung von Aufnahmen von Mitgliedern einer Versammlung Eingriffscharakter, da sie einen einschüchternden Effekt auf die Bürger haben kann.

Art. 8 II GG enthält einen Gesetzesvorbehalt für Versammlungen unter freiem Himmel. Danach können solche Versammlungen durch oder aufgrund eines Gesetzes eingeschränkt werden. Regelmäßig ergeben sich diese Beschränkungen aus dem Versammlungsgesetz (VersammlG). Aufgrund der hohen Bedeutung, die die Versammlungsfreiheit für das demokratische System besitzt, sind wie bei der Meinungsfreiheit Eingriffe im Rahmen der Wechselwirkungslehre im Lichte des Grundrechts zu betrachten.

Für Versammlungen, die nicht unter freiem Himmel stattfinden, nennt das Grundrecht dagegen keinen Gesetzesvorbehalt. Jedoch erkennt das Bundesverfassungsgericht bei solchen Versammlungen wie bei anderen Grundrechten ohne expliziten Gesetzesvorbehalt eine Einschränkbarkeit durch kollidierendes Verfassungsrecht an.

Das Zitiergebot des Art. 19 II GG findet Anwendung bei Vorschriften, die Versammlungen unter freiem Himmel einschränken. Für Gesetze, die Versammlungen in geschlossenen Räumen regulieren, ist das Zitiergebot aufgrund des fehlenden Gesetzesvorbehalts nicht anzuwenden.

Ein Polizeilicher Notstand ist eine Einsatzlage, in der eine „gegenwärtige erhebliche Gefahr für wichtige Rechtsgüter“ vorliegt und gleichzeitig die Polizei zu wenig eigene Mittel (Einsatzkräfte) zur Verfügung hat, so dass ihr „allgemeiner Auftrag“, die öffentliche Sicherheit zu gewährleisten, „ernsthaft gefährdet“ ist. In dieser Situation sind auch Einschränkungen von Bürgerrechten und Grundrechten möglich. Beispielsweise ist dann ein generelles Versammlungsverbot möglich, selbst wenn von der Versammlung selbst keine unmittelbare Gefahr ausgeht (sogenannte „Nichtstörerhaftung“).

Versammlungsgesetz

Auflagen

Das VersammlG behinaltet einige Auflagen für Versammlungsteilnehmer.

Es verbietet das Mitführen von Waffen. Darunter fallen technische und untechnische Waffen. Erstere sind solche Gegenstände, die dazu bestimmt sind, die Angriffs- oder Abwehrfähigkeit von Menschen zu beeinträchtigen oder zu beseitigen. Letztere sind Gegenstände, die auf Grund ihrer Beschaffenheit, Handhabung und der Verwendungsabsicht des Teilnehmers dazu geeignet sind, die Angriffs- oder Abwehrfähigkeit eines Menschen zu beeinträchtigen oder abzuwehren. Das Mitführen einer Waffe bei Versammlungen stellt nach § 2 III, § 27 I VersammlG eine Straftat dar. Ebenso ist es nach § 17a I, § 27 I Nr. 1 VersammlG eine Straftat, Schutzwaffen gegen Vollstreckungsmaßnahmen eines Trägers von Hoheitsbefugnissen mit sich zu tragen.

Weiterhin folgt aus § 17a Abs. 2, § 29 Abs. 1 Nr. 1 a VersammlG ein Vermummungsverbot.

Anmelde- und Genehmigungspflicht

Aus § 14 VersammlG ergibt sich die Pflicht, eine öffentliche Versammlung unter freiem Himmel spätestens 48 Stunden vor Bekanntgabe ihrer Durchführung bei der zuständigen Behörde anzumelden. Diese Vorschrift steht im Konflikt zur Garantie der Versammlungsfreiheit, da Eil- und Spontanversammlungen damit nicht mehr durchführbar wären.

Das Bundesverfassungsgericht betrachtet § 14 VersammlG dennoch als verfassungskonform und nimmt eine teleologische Reduktion der Norm vor. Eine Auflösung sei bei einem Verstoß gegen die Anmeldepflicht erst dann möglich, wenn es zu einer konkreten Gefährdung durch die Versammlung kommt. Die fehlende Anmeldung allein führt daher nicht zur Rechtswidrigkeit der Versammlung, es steigt lediglich das Risiko einer Auflösung der Versammlung aus anderem Grund. Auch die Strafbarkeit der Durchführung einer unangemeldeten Versammlung, die sich aus § 26 VersammlG ergibt, hält das Gericht für verfassungskonform.

Dieser Lösung des Bundesverfassungsgerichts wird vorgeworfen, dass sie die Grenzen der Auslegung überschreite, da der Wortlaut des § 14 VersammlG eindeutig sei. Daher sei eine derartige Auslegung unzulässig, sodass die Norm als verfassungswidrig bewertet werden müsse.

Auflösung der Demonstration

Die Auflösung ist der stärkste Eingriff in die Versammlungsfreiheit, daher darf sie nur als letztes Mittel angewandt werden. Der Staat ist daher gehalten, Minusmaßnahmen, Eingriffe geringerer Intensität, zu ergreifen, wenn dies möglich ist. Solche Maßnahmen können etwa die Beschlagnahme von Transparenten, Fahnen oder ähnlichem, diverse Verfügungen oder Aufforderungen sein.

Das Recht zum Versammlungsverbot ergibt sich aus den § 13 und § 15 VersammlG. Die zuständige Behörde kann einen Aufzug verbieten oder von bestimmten Auflagen oder Beschränkungen abhängig machen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzuges unmittelbar gefährdet ist. Diese unmittelbare Gefährdung ist anhand konkret belegbarer Tatsachen aufzuzeigen. Bloße Vermutungen, Annahmen und Erfahrungssätze reichen dafür nicht aus, vielmehr muss eine konkrete Gefahr für ein Rechtsgut bestehen. Darüber hinaus muss die Gefahr von der Versammlung ausgehen, unfriedliches Verhalten einzelner Versammlungsteilnehmer genügt nicht.

Ein Versammlungsverbot kann sich auch aus dem Eigentumsrecht einer Privatperson nach Art. 14 GG ergeben. Auch das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit begründet also kein Benutzungsrecht, das nicht schon nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen besteht: „Das Recht der freien Ortswahl umfasst mit anderen Worten nicht das Recht, fremdes Grundeigentum nach Belieben in Anspruch zu nehmen.“

Entscheidungen des BVerfG

1985 entschied das Bundesverfassungsgericht im Rahmen des Brokdorf-Beschlusses erstmals über die Zulässigkeit eines Versammlungsverbots. Beschwerdeführer waren Demonstranten, die gegen den Bau des Kernkraftwerks in Brokdorf demonstrierten. Die Demonstration wurde unter Berufung auf einen Verstoß gegen die Anmeldepflicht aus § 14 VersammlG verboten. Das Gericht stellte einen Verstoß gegen die Versammlungsfreiheit fest und gab der Beschwerde statt. In diesem Grundsatzurteil erarbeitete das Bundesverfassungsgericht einige grundlegende Richtlinien zur Auslegung des Artikel 8 und beurteilte das Verhältnis des Grundrechts zum Versammlungsgesetz.

Seit dem 18. März 2005 können gemäß § 15 VersammlG Versammlungen an Gedenkstätten von historisch herausragender, überregionaler Bedeutung, die an die Opfer der menschenunwürdigen Behandlung unter der nationalsozialistischen Gewalt- und Willkürherrschaft erinnern, verboten werden.

2011 befasste sich das Bundesverfassungsgericht im Fraport-Urteil mit der Zulässigkeit eines Versammlungsverbots auf dem Frankfurter Flughafen. Das Unternehmen verbot eine Demonstration auf dem Flughafen unter Berufung auf ihr Hausrecht, da es den Geschäftsbetrieb störe. Das Gericht betrachtete dieses Versammlungsverbot als unzulässig. Entscheidend sei, dass die Anteile der Fraport AG, die Eigentümerin des Flughafens, mehrheitlich, aufgeteilt auf das Land Hessen, die Stadt Frankfurt und den Bund (insgesamt rund 70 %), im Eigentum der öffentlichen Hand stehen. Die Fraport AG unterliege damit einer unmittelbaren Grundrechtsbindung. Der Staat könne sich seiner Grundrechtsbindung nicht durch eine „Flucht ins Privatrecht“ entziehen. In solchen Bereichen des Flughafens, die als Orte allgemeinen kommunikativen Verkehrs ausgestaltet sind, muss sie also Versammlungen zulassen. Die Versammlungsfreiheit könne aber eingeschränkt werden, wenn das für die Sicherheit und Funktionsfähigkeit des Flughafenbetriebs erforderlich sei. Dies gelte jedoch nicht, um lediglich „ein angenehmes Konsumklima zu erhalten“.

Das Bundesverfassungsgericht hat bisher offengelassen, ob die „Durchführung einer internationalen Konferenz“ (G8-Gipfel) und das „Ansehen der Bundesrepublik Deutschland im Ausland“ als von der öffentlichen Sicherheit umfasste Schutzgüter im Sinne von § 15 Abs. 1 VersammlG anzusehen seien. Das „Ansehen der Bundesrepublik Deutschland im Ausland“ ist Bestandteil der öffentlichen Ordnung. Zum Schutze der öffentlichen Ordnung allein kann eine Versammlung allerdings nicht verboten werden. In Betracht kämen allerdings auf § 15 Abs. 1 VersammlG gestützte Auflagen.

Österreich

Die Vereins- und Versammlungsfreiheit ist im Art. 12Vorlage:Art./Wartung/RIS-Suche des StGG geregelt:

”Die österreichischen Staatsbürger haben das Recht, sich zu versammeln und Vereine zu bilden. Die Ausübung dieser Rechte wird durch besondere Gesetze geregelt.“

Durch Österreichs Beitritt zur Europäischen Menschenrechtskonvention und wegen Art. 49Vorlage:Art./Wartung/RIS-Suche Abs. 2 B-VG ist durch Beschluss des Nationalrates ebenso Art. 11 der EMRK als Rechtsgrundlage anzuwenden. Die Arten von Versammlungen sowie die Bestimmungen zur Abhaltung und zur Untersagung werden durch das Versammlungsgesetz näher konkretisiert.

Das Versammlungsrecht ist gegenüber Dritten durch die §§ 284 f. StGB geschützt.

Literatur

• Christoph Gröpl, Kay Windhorst, Christian von Coelln: Studienkommentar GG. C.H. Beck, ISBN 978-3-406-64230-2.
• Jörn Ipsen: Staatsrecht II. 16. Auflage. Vahlen, München 2013, ISBN 978-3-8006-4656-2.
• Bodo Pieroth, Bernhard Schlink, Thorsten Kingreen, Ralf Poscher: Grundrechte. 30. Auflage. C.F. Müller, Heidelberg, ISBN 978-3-8114-9361-2.
• Michael Sachs (Hrsg.): Grundgesetz Kommentar. 7. Auflage. C.H. Beck, München 2014, ISBN 978-3-406-66886-9.
• Volker Epping: Grundrechte. 6. Auflage. Springer Science+Business Media, Berlin 2014, ISBN 978-3-642-54657-0.
• Achim Bertuleit: Sitzdemonstrationen zwischen prozedural geschützter Versammlungsfreiheit und verwaltungsrechtsakzessorischer Nötigung.. Duncker & Humblot, Berlin 2010, ISBN 978-3-428-08184-4.
• Bodo Pieroth, Hans Jarass: Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland Kommentar. 13 Auflage. C.H. Beck, München 2014, ISBN 978-3-406-66119-8.

Einzelnachweise

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