Mietendeckel

Mietendeckel ist die umgangssprachliche Bezeichnung für das vom Abgeordnetenhaus von Berlin am 30. Januar 2020 beschlossene Gesetz zur Neuregelung gesetzlicher Vorschriften zur Mietenbegrenzung (MietenWoG Bln). Das von der rot-rot-grünen Koalition angestoßene Gesetz ermöglicht die öffentlich-rechtliche Begrenzung von Wohnraummieten. Zu den wesentlichen Regelungen gehören ein Mietenstopp, Mietobergrenzen, Mietabsenkungen und die Begrenzung der Modernisierungsumlage. Für bestimmte Wohnräume gilt das Gesetz nicht, insbesondere nicht für Wohnraum, der ab dem 1. Januar 2014 erstmals bezugsfertig wurde (Neubau) oder der öffentlich gefördert wurde. Das Gesetz ist auf fünf Jahre befristet. Am 23. Februar 2020 traten die Mietpreisobergrenzen des Mietendeckels in Kraft.

Mietenstopp

§ 3 Abs. 1 des Gesetzes verbietet es, eine Miete zu fordern, die die am 18. Juni 2019 (Stichtag) wirksam vereinbarte Miete überschreitet. Mieterhöhungen etwa wegen vereinbarter Staffel- oder Indexmieten und die Mieterhöhung bis zur ortsüblichen Vergleichsmiete nach § 558 BGB sind verboten. Der Entwurf sieht ein Erhöhungsrecht in Höhe der Inflation ab dem 1. Januar 2022 vor, das jedoch auch bei höherer Inflation bei 1,3 % maximiert ist. Zudem darf die neue Miete die geplanten Obergrenzen nicht überschreiten (§ 3 Abs. 4). Miete im Sinne des Entwurfs ist die Kaltmiete einschließlich aller Zuschläge für Mobiliar und Ausstattungsgegenstände.

Mietobergrenzen

§ 5 des Gesetzes sieht Mietobergrenzen für 12 Kategorien vor. Die niedrigste Obergrenze (in EUR/qm) liegt bei 3,92 EUR für Wohnungen, die vor 1918 erstmals bezugsfertig wurden und die keine Sammelheizung und kein Bad haben, bzw. in denen der Mieter selbst diese Ausstattungen hergestellt hat. Die höchste Obergrenze liegt bei 9,80 EUR für Wohnungen, die zwischen 2003 und 2013 erstmals bezugsfertig wurden und über Sammelheizung und Bad verfügen (keine Obergrenze für jüngere Wohnungen). Für Wohnungen mit moderner Ausstattung erhöht sich die Obergrenze um 1 EUR/qm. Bei Wohnungen in Gebäuden mit nicht mehr als zwei Wohnungen erhöhen sich die Mietobergrenzen um 10 %.

Die Mietobergrenzen orientieren sich laut Gesetzesbegründung in etwa an den Mittelwerten des Mietspiegels 2013. Diese beinhalten 2012 erhobene Mieten, die in den Jahren 2008-2012 vereinbart bzw. geändert wurden. Die Verwendung von Mittelwerten bringt es mit sich, dass 50 % der nach dem Mietspiegel 2013 zulässigen Mieten künftig als überhöht gelten. Dabei sind die Auswirkungen von mieterhöhenden "Sondermerkmalen" noch nicht berücksichtigt, die der Mietspiegel 2013 noch neben den Tabellenkriterien auswies. Die 2013er Werte wurden entsprechend der Entwicklung der Reallöhne von 2013 bis 2019 erhöht. Damit unterbleibt eine Inflationsanpassung für die Zeit von 2008 bis 2013 vollständig und für die Zeit danach insoweit, als die Reallohnentwicklung (Lohnzuwachs abzüglich Inflation) hinter der Inflation zurückbleibt. Die Erhöhung und künftige Dynamisierung der staatlich festgelegten Höchstpreise (§ 6 Abs. 5 des Entwurfs) entsprechend der Reallöhne lässt die Kostenentwicklung für Vermieter (zum Beispiel Reparaturkosten) teilweise außer Betracht, kommt es z.B. in Folge der Covid-19-Krise zu einer höheren Inflation ohne Reallohnzuwächse, sinken die zulässigen Mieten real weiter ab. Die Obergrenzen gelten, abgesehen von dem Zuschlag für moderne Ausstattung, unabhängig Lage und Zustand. Beide sind sonst sehr wichtige Kriterien für die Preisbildung. Nach dem (aktuellen) Mietspiegel kann etwa die Ausstattung Preisunterschiede von bis zu 7 Euro begründen. statt wie künftig 1 EUR. Solange z. B. eine Gründerzeitwohnung Bad und Sammelheizung hat, soll sie also künftig maximal 6,45 bzw. 7,45 EUR kosten. Dabei ist es gänzlich unerheblich, ob die Wohnung schlecht liegt und zuletzt 1960 saniert wurde oder ob es sich um eine neu sanierte Villenetage in Bestlage mit Sauna, Alarmanlage und Vollmöblierung handelt.

Mietpreisabsenkung (Kappung)

Auf Antrag von Mietern soll die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen die Mieten mit Wirkung für die Zukunft „kappen“ können, wenn sie „überhöht“ sind. Das soll dann gegeben sein, wenn die Mietobergrenze um 20 % überschritten wird und Abschläge auf die Quadratmetermiete für einfache und mittlere Wohnlagen (0,28 EUR / 0,7 EUR) und Zuschläge für gute Wohnlagen (0,74 EUR) berücksichtigt wurden (§ 4). Bei einer modern ausgestatteten Wohnung in guter Wohnlage, die 2013 erstmals bezugsfähig wurde, greift die Kappung also bei ((9,80 EUR + 1 EUR + 0,74 EUR) ⋅ 1,20 =) 13,84 EUR. Bei einer normal ausgestatteten Wohnung z. B. in einfacher Wohnlage Baujahr 1990, greift die Kappung bei ((6,04 EUR – 0,28 EUR) ⋅ 1,20 =) 6,91 EUR. Zum Gesetzespaket gehört, dass das Land den Bezirken Mittel für vier zusätzliche Stellen bereitstellt, mit denen der Mehraufwand erledigt werden soll.

Begrenzung Modernisierungsumlage auf 1 EUR/qm

Nach § 559 BGB kann der Vermieter die Miete im laufenden Mietverhältnis erhöhen, wenn er Modernisierungsmaßnahmen (etwa Maßnahmen zum Energiesparen oder zur Verbesserung der Wohnverhältnisse, § 555b BGB) durchführte. Die Erhöhung beträgt 8 % der Modernisierungskosten. Diese Erhöhung soll durch § 5 des MietenWoG Bln für bestimmte Modernisierungsmaßnahmen auf 1 EUR/qm begrenzt werden. Das Gesetz enthält die Ankündigung, dass der Senat für höhere Modernisierungskosten Förderprogramme zur Verfügung stellen werde.

Verfahrensstand

Im Juni 2019 kündigte Katrin Lompscher, Senatorin für Stadtentwicklung und Wohnen, Die Linke, die Einführung des Mietendeckels mit Rückwirkung zum 18. Juni 2019 an. Am 22. Oktober 2019 legte der Senat den Gesetzentwurf dem Rat der Bürgermeister der Berliner Bezirke vor. In den nächsten fünf Jahren müsse keine Mieterin mehr fürchten, „wegen exorbitanter Mietsteigerungen oder hohen Modernisierungsumlagen das Dach über dem Kopf zu verlieren.“ Er war von Ende November 2019 bis Ende Januar 2020 im parlamentarischen Verfahren. Das Gesetz wurde am 30. Januar 2020 vom Abgeordnetenhaus beschlossen und trat am 23. Februar 2020 in Kraft.

Politische Diskussion

Der Regierende Bürgermeister von Berlin, Michael Müller, SPD, sieht im geplanten Mietendeckel ein Instrument zum Senken der Bodenpreise. Ungehinderte Mietspekulationen und unreguliert steigende Bodenpreise müsse keiner akzeptieren. „Grund und Boden ist die wichtigste und wertvollste Ressource einer Stadt. Wie hier mit Grund und Boden spekuliert wird, ist schlichtweg unanständig“, sagte Müller. Wenn man zu lange warte, dann habe man Verhältnisse wie in London und Paris, und das wolle er in Berlin nicht. Es gebe viele Menschen, die es nicht mehr ertragen könnten, dass sie mit ihrem normalen Einkommen die Miete nicht mehr bezahlen könnten. Denen werde durch den Mietendeckel geholfen. Der Mietendeckel diene dazu, Enteignungen überflüssig zu machen. Der Senat wolle die Mieten für Wohnungen unter der Überschrift „Bauen, Kaufen, Deckeln“ senken. In Berlin würden schließlich Wohnungen gebaut. Allerdings täten manche Bezirke zu wenig und es gebe bei bestimmten Flächen „Denkverbote“, etwa beim Rand des Tempelhofer Feldes. Weiterhin wolle Berlin „kaufen, was nicht niet- und nagelfest ist“.

Der Co-Vorsitzende von Bündnis 90 / Die Grünen, Robert Habeck, befürwortet den Mietendeckel als „Notinstrument“, weil der Markt nicht funktioniere. Wegen der Niedrigzinspolitik würden viele Anleger in Grund und Boden investieren, Wohnungsunternehmen wie die Deutsche Wohnen müssten dementsprechend Renditeerwartungen erfüllen. Katrin Schmidberger, Bündnis 90 / Die Grünen, Sprecherin für Wohnen und Mieten des Ausschusses für Stadtentwicklung und Wohnen im Abgeordnetenhaus von Berlin, meint, dass der Mietendeckel ein „Rendite-Deckel“ und „dringend notwendig“ sei. „Investoren, denen es nur um ihr Bankkonto geht, auf die verzichten wir gerne, denn die schaden der Stadt“, sagte Schmidberger. Beim Mietendeckel gehe es um Mieterschutz und um den sozialen Zusammenhalt. Er sorge dafür, dass Mieten nicht mehr exorbitant stiegen, wenn jemand ausziehe. Menschen könnten wieder umziehen, ohne dass sich der Preis einer Wohnung verteuere. Wer in den letzten Jahren die Mieten kaum erhöht habe und sich so gemeinwohlorientiert gezeigt habe, werde vom Mietendeckel nicht „bestraft“. Der Mietendeckel helfe bei der Lösung des Problems, dass immer mehr Menschen in Berlin über 40 % ihres Nettoeinkommens für das Wohnen aufbringen müssten.

Auf ihrem Landesparteitag meldeten die Grünen Nachbesserungsbedarf an. Sie fordern, dass Genossenschaften vom Mietendeckel ausgenommen werden und der Inflationsausgleich zugunsten der Vermieter früher als vorgesehen einsetzen soll. Vermieter sollen auch von einer Erhöhung von Fördergeldern für energetische Sanierungen profitieren (von 100 Mio. EUR jährlich statt 50 Mio.). So werde der Mietendeckel gerechter. Allerdings wollen die Grünen den mit ihren Koalitionspartnern abgestimmten Entwurf nicht mehr ändern.

AfD, FDP und CDU im Berliner Abgeordnetenhaus lehnen den Mietendeckel ab. Frank Scholtysek, AfD-Mitglied im Ausschuss für Stadtentwicklung und Wohnen des Abgeordnetenhauses von Berlin, befürchtet, der Mietendeckel, der etwa 1,5 Mio. Wohnungen und damit 80 % der Mietwohnungen in Berlin betreffe, werde viele Vermieter in finanzielle Bedrängnis, einige in die Insolvenz bringen. Investitionen und Neubau würden zurückgehen, auch weil der Mietendeckel der erste Schritt zur Enteignung von Vermietern sei. Der Senat breche mit dem Mietendeckel bewusst das Recht. Leidtragende seien Handwerker und Mieter. Der Mietendeckel sei darum unsozial und spalte die Stadtgesellschaft.

Christian Gräff, Sprecher der CDU-Fraktion im Abgeordnetenhaus von Berlin für Bauen, Wohnen und Mieten, hält die geplante Regelung für rechtswidrig. Sie schade Sparern, insbesondere Riester-Sparern und Kleinvermietern, erschwere insbesondere deren Altersversorgung und werde zu einem Rückgang der Neubautätigkeit führen. Für Menschen mit kleineren und mittleren Einkommen führe das dazu, dass sie noch schwerer als bisher an Wohnraum kämen. Der Senat wolle diesen Menschen nicht helfen. Vielmehr verfolge er die Absicht, den Vermietern zu schaden. Das eigentliche Ziel des rot-rot-grünen Senats seien Enteignungen. Durch den Mietendeckel würden die dabei anfallenden Entschädigungen erschwinglicher, ebenso die Kaufpreise für staatliche Wohnungsunternehmen. Wolle man Mieterinnen mit kleinen und mittleren Einkommen helfen, müsse man mehr Wohnungen bauen. Der Senat schätze den Bedarf auf insgesamt 150.000 zusätzliche Wohnungen, 20.000 neue Wohnungen jährlich. Gebaut würden aber deutlich weniger. Ausbeutung solle man bekämpfen, indem der Wucherparagraph im Bürgerlichen Gesetzbuch verschärft werde.

Sebastian Czaja, Vorsitzender der FDP-Fraktion im Abgeordnetenhaus von Berlin, bezweifelt, dass der Mietendeckel zu einer Entlastung für Mieter führen wird. Er spalte die Gesellschaft, weil er dem Klassenkampf diene. Die Koalition aus Grünen, Die Linke und SPD verknappe nämlich bewusst den Wohnraum, um aus der Unzufriedenheit der Mieter politischen Profit zu schlagen. Zum Beispiel habe der Senat den genossenschaftlichen Bau von 1000 bezahlbaren Wohnungen an der „Westkreuzbrache“ verhindert. Der Senat beabsichtige mit dem Gesetzentwurf den Bruch des Rechts.

Der Mietendeckel fügt sich ein in ein Strategiepapier der antikapitalistischen Gruppe Interventionistische Linke. Sie verfolgt das Ziel, alle nicht selbst genutzten Wohnungen zu sozialisieren. Der Weg dahin führe zunächst über die Zurückdrängung des privaten Wohnungsmarkts „durch Steuern, Regulierung, Marktbehinderung. Dadurch wird Spekulation unattraktiv, die Preise sinken.“ Damit verringern sich auch die bei der angestrebten Sozialisierung zu zahlenden Entschädigungen. In Medienbeiträgen wird dem Strategiepapier politische Bedeutung beigemessen, weil der frühere Staatssekretär in der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen der rot-rot-grünen Landesregierung (Senat Müller II) von Berlin Andrej Holm in dieser Gruppe über Einfluss verfügen soll. Holm berät die Senatsverwaltung als Mitglied des „Begleitkreises zum Stadtentwicklungsplan Wohnen 2030“. Er berät zudem die Fraktion der Partei Die Linke im Abgeordnetenhaus von Berlin.

Der Berliner Mieterverein begrüßt den Mietendeckel: „Eine öffentlich-rechtliche Mietenkappung wird den Mieterschutz deutlich stärken, denn zukünftig werden Mieter bei Forderungen der Vermieter den Staat in ihrem Rücken wissen.“

Der Verband der Wohnungsbaugenossenschaften Berlin lehnt den Mietendeckel ab. Er führe zu höheren Mieten, „mehr Wohnungsnot“ und weniger Klimaschutz.

Der Zentrale Immobilien Ausschuss, ein Verband der Immobilienwirtschaft, meint, der Mietendeckel führe zu keiner neuen Wohnung in Berlin und treffe zu Unrecht Große und Kleine gleichermaßen.

Der Verein Mietenvolksentscheid e.V. wirbt für den Mietendeckel unter dem Slogan „Richtig deckeln. Dann enteignen“ und will nach dem Deckel die Enteignung von Immobiliengesellschaften, insbesondere der Deutsche Wohnen. Der Verein hat im Sommer 2019 im Rahmen eines Volksbegehrens 77.001 Unterschriften von Menschen gesammelt, die einen Volksentscheid über die Sozialisierung großer Wohnungsbaugesellschaften erreichen wollen. Die Initiative wird vom Berliner Mieterbund unterstützt.

Der Verein Neue Wege für Berlin e. V., der Mietendeckel und Enteignungen ablehnt, sammelt Unterschriften für ein Volksbegehren, wonach das Abgeordnetenhaus über die Förderung von jährlich 12.500 neuen Wohnungen beraten und beschließen solle. Die Wohnungen sollen für 6 bis 10 Euro/qm vermietet werden und vornehmlich auf landeseigenen Flächen entstehen. Im Vorstand befinden sich ehemalige SPD- und CDU-Politiker und der Geschäftsführer des Vereins Berliner Kaufleute und Industrieller e.V. (VBKI).

Der Konstanzer VWL-Professor Friedrich Breyer, Mitglied des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium für Wirtschaft argumentiert, das Einfrieren der Mieten helfe nur denen, die schon eine Wohnung haben und sei gegen die Interessen der Zuzugswilligen gerichtet. In einer Stadt, die zu 80 Prozent aus Mietern besteht, erhöhe ein solches Vorgehen die Wiederwahlchancen der regierenden Parteien. Es sei Klientelpolitik zu Lasten Dritter.

Umfragen

Laut einer Umfrage der Berliner Morgenpost und der RBB-Abendschau in der Zeit vom 11. bis 16. November 2019 finden 71 % der Berliner den Mietendeckel gut. Von den Linken finden 89 % den Mietendeckel gut. Bei den Grünen bewerten 85 % den Mietendeckel positiv und bei SPD-Anhängern befürworten 79 % den Mietendeckel. Von den AfD-Anhängern sind zwei Drittel (67 Prozent) für den Senatsplan. Auch im Lager der Unions-Sympathisanten finden 51 Prozent den Mietendeckel gut, 45 Prozent lehnen ihn ab. Und auch unter FDP-Anhängern findet der Mietendeckel eine Unterstützung von 43 Prozent.

Nach einer Forsa-Umfrage aus der Zeit vom 21. bis 28. November 2019 liegt die Zustimmung bei den Berlinern etwas niedriger, bei 61 %. Die Anhänger der Koalitionsparteien befürworten den Mietendeckel überwiegend. Die Anhänger von CDU, FDP und AfD sind mehrheitlich gegen den Mietendeckel, doch stufen immerhin 40 Prozent der AfD-Unterstützer die Regelung als sinnvoll ein. Bei CDU und FDP sind es jeweils 31 Prozent.

Auch nach einer deutschlandweiten Umfrage des Meinungsforschungsinstituts Yougov für das Handelsblatt ist ein Großteil der Befragten dem Projekt eher zugeneigt: Nur sechs Prozent lehnten einen Mietendeckel grundsätzlich ab. Jeder Fünfte (20 Prozent) erklärte, er lehne einen Mietendeckel nicht grundsätzlich ab, die geplante Regelung in Berlin greife aber zu stark in den Markt ein. Für 29 Prozent ist die geplante Regelung des Mietendeckels „genau richtig“, weiteren 29 Prozent geht die Regelung noch nicht weit genug.

Wirtschaftswissenschaftliche Diskussion

Einsparung/Einnahmeausfälle

Der Senat schätzt, dass die Mieter durch den Mietendeckel jährlich 2,5 Mrd. EUR auf Kosten der Vermieter einsparen werden. Allein die Berlin-eigenen Wohnungsbaugesellschaften müssten mit Einbußen von jährlich 296 Mio. EUR rechnen. Angaben aus der Wohnungswirtschaft variieren und passen nicht recht zueinander. Die Berliner Genossenschaften mit 70.000 Wohnungen rechnen mit Ertragsausfällen in Höhe von 150 bis 180 Millionen Euro. Maren Kern, Vorstandsvorsitzende des Verbands Berlin Brandenburgischer Wohnungsunternehmen, die in Berlin 700.000 Wohnungen haben, taxiert die erwarteten Einnahmeausfälle der Mitgliedsunternehmen auf 200 Millionen Euro pro Jahr.

Folgen für Investitionen

Schon im März 2019 hatte das Immobilienunternehmen Akelius, das in Berlin 14000 Wohnungen hat, angekündigt, die für 2019 vorgesehenen Investitionen in den Bestand von geplanten 40 Mio. EUR auf drei Mio. EUR zu reduzieren. Auf fünf Jahre gesehen würden die Investitionen in den Berliner Bestand um Vergleich zur vorigen Planung um 500 Mio. EUR reduziert. Aus Sicht des früheren Staatssekretärs Andrej Holm liegt darin kein volkswirtschaftlicher Verlust. Die Investitionen wären ja von den Mietern finanziert worden, nun stehe das Geld der Gesellschaft für andere Zwecke als Baumaßnahmen zur Verfügung.

Verteilung von Vor- und Nachteilen auf bestimmte Gruppen

Das arbeitgebernahe Institut der deutschen Wirtschaft schätzt in einer Studie für die CDU-Fraktion im Abgeordnetenhaus von Berlin, dass der Mietendeckel etwas mehr als 70 % der Mietwohnungen betreffen wird. Hier würde also der Mietendeckel zu einer Verringerung der zu erwartenden Mieten führen, und zwar durch Kappung der Mieten und durch Reduzierung der neuen Miete nach Mietende. „Je nach Art der Wohnung muss die Miete dann um bis zu 3,60 Euro je Quadratmeter gesenkt werden, durchschnittlich über alle Wohnungsarten hinweg um über 28,4 Prozent.“ Die Folge sei – unter einer Reihe von Annahmen – eine durchschnittliche Absenkung des Wertes der betroffenen Immobilien um 41,7 Prozent. Gerade Eigentümern, die erst vor wenigen Jahren gekauft haben, drohe ein laufender Verlust und möglicherweise auch eine Überschuldung.

Die Gutachter erwarten mehr Umwandlungen von Miet- in Eigentumswohnungen und damit eine Steigerung der Wohneigentumsquote. Es sei zu erwarten, dass die Neubautätigkeit sinke, wie auch bereits erste Reaktionen des Marktes belegten. Modernisierungen von mehr als 150 Euro/qm würden unrentabel.

Weiterhin sei nach den Gesetzen der Preis-Absatz-Funktion davon auszugehen, dass die Nachfrage nach Wohnraum in Berlin zunimmt: "Der Mietendeckel hebt die wichtige Signalwirkung der Mietpreise auf. Die eingefrorenen oder auch abgesenkten Mieten werden noch mehr Menschen dazu bewegen, in Berlin eine Wohnung zu suchen." Auch ein höherer Wohnflächenverbrauch pro Kopf sei zu erwarten, das fehlende Preissignal begünstige ineffiziente Wohnraumnutzung. Die Entscheidung von Menschen, ins Umland zu pendeln, werde unattraktiver, so dass mehr Menschen nach Berlin drängen und dort auf wenig angebotenen Wohnraum stoßen, was die Probleme verschärfe: "Damit nimmt die ohnehin schon große Knappheit im Wohnungsmarkt zu, die Konkurrenz um Wohnungen steigt weiter. Profitieren werden von den geringeren Mieten vor allem Haushalte mit höheren Einkommen". Angesichts des noch knapperen Wohnungsmarktes besteht außerdem die Gefahr, dass immer mehr Mietwohnungen zu überhöhten Preisen auf einem blühenden Schwarzmarkt angeboten werden.

Entwicklung der Neubautätigkeit

Das Land Berlin hält neben der Einführung des Mietendeckels die Erhöhung des Wohnungsangebots für eines von mehreren Mitteln zur Absenkung der Mieten. „Dass man der Ausnutzung der Wohnungsknappheit auch durch die Errichtung zusätzlicher Wohnungen begegnen muss, steht außer Frage“, meinte etwa die Berliner Senatorin für Stadtentwicklung Lompscher in einer Expertenanhörung des Abgeordnetenhauses von Berlin am 11. Dezember 2019. Andererseits genüge Neubau allein nicht, um den Mietanstieg und den Wohnungsmangel zu verringern.

Die Investitionsbank Berlin schätzt, dass wegen des seit 2011 anhaltenden Zuzugs von jährlich durchschnittlich 40.000 Menschen im Jahr mindestens 20.000 neue Wohnungen nötig seien. 2018 wurden tatsächlich 16.706 neue Wohnungen hergestellt. Für 2019 sei mit etwa 17.000 neu hergestellten Wohnungen zu rechnen.

4608 der 2019 fertiggestellten Wohnungen, also (unter der Voraussetzungen, dass die Zahlen mit den Zahlen der IBB zusammenpassen) rund 25 %, wurden von kommunalen Wohnungsbauunternehmen hergestellt (nach 3457 im Jahr 2018). Stadtentwicklungssenatorin Lompscher rechnet für 2020 erneut mit 4000 neuen Wohnungen in Staatseigentum.

Die Anzahl der pro 1000 Einwohner fertiggestellten Wohnungen in Berlin hat sich zwischen 2009 und 2018 etwa verfünffacht, von etwa 1 auf knapp 5. In Hamburg hat sich der Wert in der gleichen Zeit von etwa 2 auf knapp 6 verdreifacht. In fast jedem Jahr lag der Wert dort um etwa 1 höher als in Berlin, wurden also in Hamburg deutlich mehr Wohnungen pro Einwohner gebaut. Unter der schwarz-roten Koalition von 2011 bis 2016 hatte die Zahl der jährlich erteilten Baugenehmigungen von knapp 10000 auf 25000 zugenommen, stagnierte 2017 unter der rot-rot-grünen Koalition und sank 2018 dann auf etwa 23.300. In den ersten drei Quartalen 2018 ist nach Angaben der Investitionsbank Berlin die Anzahl der erteilten Baugenehmigungen für Neubau gegenüber dem Vorjahreszeitraum um 12 % zurückgegangen. Auch in den ersten neun Monaten des Jahres 2019 habe es einen Rückgang der Baugenehmigungen für den Neubau von Wohnungen gegeben, und zwar um 7,7 %.

Stadtplanungssenatorin Lompscher erklärt den Rückgang so

„Die Zahl der Baugenehmigungen ist etwas zurückgegangen – das ist richtig –, aber sie ist mit über 24000 weiterhin auf einem sehr hohen Niveau. Das ist keine schlechte Zahl, und dieses Niveau zu halten, wird von Jahr zu Jahr schwieriger – nicht etwa, weil wir ungern mehr als 24000 Wohnungen genehmigen würden, sondern weil die Vorhaben immer komplexer werden, weil es immer komplizierter wird, die Standorte so weit zu bringen, dass man einen Bauantrag stellen kann. Das ist auch logisch, denn in der Phase, wo das Baugeschehen an Dynamik gewonnen hat – und das ist nachweislich seit 2014 der Fall –, sind zunächst die einfacheren Vorhaben geplant worden und dann auch in die Richtung gegangen. Alles, was wir jetzt machen, ist mit komplizierteren und langwierigeren Vorbereitungsprozessen verbunden.“

Geeignetheit von Neubau zur Verringerung der Mieten umstritten („Sickereffekt“)

Nach einer Untersuchung des Maklerunternehmens McMakler soll Wohnen in Berlin deutlich teurer sein als in Hamburg. Bestandswohnungen im Berliner Bezirk Mitte, dem teuersten Bezirk, kosteten 6.392 EUR/qm. In Hamburgs teuerstem Bezirk liege der Wert bei 5.280 EUR (München Stadt: 7.555, Düsseldorf: 4.101, Frankfurt: 5191, Jena: 2.702). Das Unternehmen führt den Preisunterschied zu Hamburg auf die im Verhältnis geringere Neubautätigkeit in Berlin zurück.

Jedenfalls für das untere Preissegment ist allerdings strittig, ob die Ausweitung des Angebots durch freifinanzierten Neubau zu sinkenden Preisen auf dem Wohnungsmarkt führt. „Entschieden zurückgewiesen“ wird diese These etwa in einem von rund 200 Wissenschaftlern verschiedener Disziplinen, die zum Thema Wohnen und Stadtentwicklung forschen, in der Denkschrift „Für eine wirklich soziale Wohnungspolitik.“ Im Gegenteil sei für 80 deutsche Städte belegt, dass „mit steigenden Neubauaktivitäten die Durchschnittsmieten eher steigen“.

Freifinanzierter Neubau von Wohnungen mit gehobener Ausstattung entspanne den Wohnungsmarkt nicht insgesamt, denn er führe nicht zu einer Erhöhung des Angebots im niedrigen Bereich. Es gebe keinen „Sickereffekt“, bei dem die Erweiterung des Angebots teurer Wohnungen und die damit einhergehende Absenkung der Mieten in diesem Segment zu Absenkungen von Mieten im einfachen Marktsegment führe. Neubauten führten zwar dazu, dass „durch den Umzug in einen Neubau immer Wohnungen frei [werden], die etwas kleiner, etwas älter und etwas preiswerter sind.“ Allerdings würden die „frei gezogenen Wohnungen […] meist teurer weiter vermietet“. Neubau führe daher „unter den gegenwärtigen Bedingungen“ nicht zu einer Ausweitung von bezahlbaren Wohnungsangeboten, sondern zu Ertragssteigerungen im Bestand.

Auch das Land Berlin ist dieser Meinung. Jedenfalls in Berlin gebe es keinen Sickereffekt. Mit diesem Argument lehnte es einen Antrag auf Abriss eines Hauses mit 30 Wohneinheiten und einer Wohnfläche von 1.329,93 m², an dessen Stelle ein Investor ein Haus mit 67 Wohnungen auf 4.115,30 m² errichten will. Der Abriss widerspreche dem Verbot der Beseitigung von Wohnraum nach dem Berliner Zweckentfremdungsverbotsgesetz, denn der Wohnraum, der neu geschaffen werden solle, sei für einen durchschnittlich verdienenden Arbeitnehmerhaushalt nicht erschwinglich.

Das Verwaltungsgericht Berlin sieht die Beweislast für das behauptete Fehlen eines „Sickereffekts“ in Berlin beim Land und schreibt, dass es diese Behauptung nicht belegt habe:

„Von vorneherein hat der Beklagte seine Einschätzung nicht hinreichend belegt. Die Gesetzesbegründung geht insoweit nur davon aus, aufgrund des hohen Standards des geschützten Wohnraums komme in angespannten Wohnungsmärkten „heute ein solcher Sickereffekt daher – wenn überhaupt – nicht in vollem Umfang zum Tragen.“ (vgl. Abgh.-Drs. 18/0815 vom 13. Februar 2018, S. 15 f.). Die hierfür von dem Gesetzgeber als einziger Beleg angeführte Quelle verhält sich nicht zum Berliner Wohnungsmarkt und ist wenig aussagekräftig. Es handelt sich um einen Bericht der Investitions- und Förderbank des Landes Niedersachsen, der sich in einem Absatz zum Sickereffekt verhält und keine empirischen Daten oder Literaturnachweise nennt. Ohnehin schließt der Bericht, worauf die Klägerin zutreffend hinweist, einen Sickereffekt keineswegs aus, sondern vermutet eine „[e]ingeschränkte Wirkung von Sickereffekten“. Im Klageverfahren hat der Beklagte nur das ausstehende Ergebnis einer – hauptsächlich anhand von Daten der Großstädte Leipzig, Nürnberg, Köln und Bremen durchgeführten – Studie des Bundesinstituts für Bau-, Stadt- und Raumforschung im Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (...) angekündigt sowie den Text einer politischen Initiative in der Stadt Freiburg im Breisgau wiedergegeben.“

Das Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung im Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung geht davon aus, dass „Sickereffekte“ bestünden, dass also auch hochpreisiger Wohnungsneubau zur Verringerung von Mieten im niedrigeren Segment führe. Es führt insbesondere ein Gutachten über den Beitrag des Wohnungsneubaus zur Wohnversorgung in Hamburg der F+B Beratung für Wohnen, Immobilien und Umwelt GmbH von 2014 an.

Rechtliche Diskussion

Umstritten sind sowohl die formelle als auch die materielle Verfassungsmäßigkeit des Mietendeckels. Bei der formellen Verfassungsmäßigkeit geht es im Kern um die Frage, ob das Land Berlin überhaupt Regelungen zur Miethöhe im frei finanzierten Wohnungsbau treffen darf, oder diese Kompetenz allein dem Bund zusteht. Bei der materiellen Verfassungsmäßigkeit geht es um die Frage, ob die mit dem Mietendeckel verbundenen Eingriffe etwa in das Eigentumsrecht der Vermieter (Art. 14) oder in die Vertragsfreiheit der Parteien eines Mietvertrags nach der Verfassung erlaubt sind.

Gutachten

Ein im Auftrag der SPD-Fraktion im Abgeordnetenhaus von Berlin erarbeitetes Gutachten der Bielefelder Jura-Professoren Franz Mayer und Markus Artz sieht die erforderliche Gesetzgebungskompetenz bei Berlin. Sie folgen damit der Auffassung des Berliner Beamten Peter Weber, der dies 2018 in der Juristenzeitung ins Gespräch brachte. Ebenso sieht ein von der Rosa-Luxemburg-Stiftung in Auftrag gegebenes Gutachten von Andreas Fischer-Lescano, Andreas Gutmann und Christoph U. Schmid Berlin als gesetzgebungskompetent an. Mit der materiellen Verfassungswidrigkeit befasst sich das Gutachten im Auftrag der Rosa-Luxemburgstiftung nicht. Die Gutachter Mayer und Artz halten weite Teile des nun vorliegenden Gesetzentwurfes jedoch materiell für verfassungswidrig. Dies gilt etwa für den Eingriff in bestehende Mietverträge (Zitat: „Hier besteht eindeutig Bestandsschutz“). Weiterhin halten Mayer und Artz eine Reihe der nun geplanten Regelungen für inhaltlich falsch bzw. dem Ziel schadend, etwa weil Sanierungsstau eintritt und die Zahl der angebotenen Wohnungen insgesamt zurückgeht. Sie hatten daher ausdrücklich nur ein Mieterhöhungsmoratorium für Erhöhungen nach § 558 BGB und ein Aussetzen des Ausnahmegrundes nach 556e Abs. 1 BGB (höhere Vormiete) empfohlen.

Auch eine Reihe anderer Gutachten, wie zum Beispiel das des wissenschaftlichen Dienstes des Bundestages, halten den Mietendeckel für verfassungswidrig. Ein Gutachten des ehemaligen Bundesverfassungsgerichtspräsidenten Hans-Jürgen Papier, (CSU), beauftragt vom GdW Bundesverband deutscher Wohnungs- und Immobilienunternehmen aus dem September 2019 kommt zu dem Schluss, das Gesetz sei schon formell verfassungswidrig, u. a. weil der Bund die Materie abschließend und umfassend geregelt habe, so dass dem Land keine eigene Gesetzgebungskompetenz bleibt. U.a. stehe der Mietendeckel in Konflikt mit der auf Bundesebene erlassenen Mietpreisbremse, die per Verordnung auch auf Berliner Landesebene umgesetzt wurde und dort ebenso gültig ist.

Ein zweites von Hans-Jürger Papier ebenfalls im Auftrag des GdW erstelltes Gutachten aus dem Dezember 2019 untersucht die materielle Verfassungsmäßigkeit der Neuregelung. Der Mietendeckel sei mit dem Gleichheitsgrundsatz unvereinbar, heißt es in dem Gutachten. „Die gesetzliche Regulierung soll zwar eigentlich Wohnungskonzerne oder Immobilienspekulanten treffen. In Wirklichkeit bekommen aber vor allem ‚kleine Vermieter‘ die Folgen dieser Regulierung zu spüren“. Außerdem stelle der Mietendeckel einen „unverhältnismäßigen Eingriff in das Eigentumsrecht der betroffenen Vermieter dar“. Die Mietobergrenze könnte zu dauerhaften Verlusten bei der Vermietung führen sowie die Substanz von Wohngebäuden beeinträchtigen. Die Möglichkeit zur Mietsenkung sei ebenfalls unvereinbar mit dem Grundgesetz, da „dieser Eingriff des Gesetzgebers in seiner Schwere einer (Teil-) Enteignung nahezu äquivalent“ wäre. Auch wenn das GG Enteignungen zum Wohle der Allgemeinheit erlaube, erfülle der Mietendeckel die dafür notwendigen hohen Anforderungen nicht.

Der wissenschaftliche Dienst des Berliner Abgeordnetenhauses zweifelt die Möglichkeit der Rückwirkung des Gesetzes an. Auch ein vom Senat selbst in Auftrag gegebenes Gutachten von Ulrich Battis vom Oktober 2019 kommt zu dem Schluss, dass der Mietendeckel weitgehend rechtswidrig sei. Das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat hält das geplante Gesetz ebenfalls für rechtswidrig. Das Land Berlin dürfe ein derartiges Gesetz nicht erlassen, weil es die rechtliche Kompetenz hierzu nicht besitze. Ein entsprechendes Gutachten des Ministeriums vom Dezember 2019 sah in dem Berliner Gesetzentwurf mehrere Verstöße gegen das Grundgesetz, darunter solche gegen die Eigentumsfreiheit der Wohnungseigentümer und die Vertragsfreiheit. Der Regierende Bürgermeister will die damit verbundenen Risiken eingehen. Er begründet das so:

„Knickt die Politik schon im vorauseilenden Gehorsam ein und sagt: Weil es fünf kritische juristische Stellungnahmen gibt, trauen wir uns nicht zu, wirklich regulierend in den Markt einzugreifen und den Mieterinnen und Mietern zu helfen? Oder sagen wir: Ja, wir haben nach bestem Wissen und Gewissen hier ein Gesetz formuliert, bei dem wir davon ausgehen, dass es auch juristisch Bestand haben kann, es ist umstritten, und wir ertragen es, eventuell auch korrigiert zu werden, um dann einen noch besseren oder anderen Weg zu haben?“

Stadtentwicklungssenatorin Lompscher rät den Mietern allerdings dazu, Geld, das sie eventuell durch eine Kappung der Mieten sparen, nicht auszugeben, sondern zur Seite zu legen – für den Fall, dass das Gesetz doch von den Gerichten gekippt wird.

Bundesverfassungsgericht zu Miethöhenregulierung im BGB

In seinem Beschluss zur Miethöhenregulierung nach § 556d Abs. 1 BGB („Mietpreisbremse“), auf den das Bundesinnenministerium in seinem Gutachten verweist (Seite 9), prüft das Bundesverfassungsgericht, ob die Eingriffe in das Eigentum der Vermieter verhältnismäßig und darum erlaubt sind.

„Nach dem Verhältnismäßigkeitsprinzip muss der Eingriff zur Erreichung eines legitimen Eingriffsziels geeignet sein und darf nicht weiter gehen, als es die Gemeinwohlbelange erfordern; ferner müssen Eingriffszweck und Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis stehen (...).“ Es bejaht das Vorliegen dieser Kriterien.

Das legitime Ziel bestehe darin, zumindest die Voraussetzungen für einen Marktzugang einkommensschwächerer Mieter schaffen, es werde erreicht, indem die Norm Preisspitzen abschneide, auch wenn einkommensstärkere Mieter typischerweise bevorzugt würden. Die Geeignetheit sei schon zu bejahen, wenn die Möglichkeit der Zielerreichung besteht.

Auch die Grenzen der Erforderlichkeit seien nicht überschritten. Zwar komme die regulierte Miete, die sich am Mietspiegel orientiert, der aufgrund eines Marktmechanismus gebildet wird und einen Ausgleich zwischen Vermietern und Mietern durch Bildung einer ortsüblichen Vergleichsmiete schafft, nicht allein einkommensschwächeren, sondern unterschiedslos allen Wohnungssuchenden auf angespannten Wohnungsmärkten zugute. Auch kämen weitere staatliche Maßnahmen zur Linderung oder Behebung der Wohnungsnot in Betracht, etwa die Förderung des Wohnungsbaus oder die Verbesserung der finanziellen Lage der Wohnungssuchenden durch erweiterte Gewährung von Wohngeld. Ungeachtet der mit diesen Maßnahmen verbundenen Kosten sei aber nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber diese im Rahmen seines Prognose- und Beurteilungsspielraums als gegenüber der Miethöhenregulierung im konkreten Fall der Regulierung am Mietspiegel mildere und zweifelsfrei – auch kurzfristig – vergleichbar wirksame Mittel hätte heranziehen müssen. Der Gesetzgeber habe zudem Eingriffszweck und Eingriffsintensität in ein angemessenes Verhältnis gebracht. Auf dem sozialpolitisch umstrittenen Gebiet des Mietrechts müssten Vermieter schließlich mit häufigen Gesetzesänderungen rechnen und können nicht auf den Fortbestand einer ihnen günstigen Rechtslage vertrauen.

Legt man diese Maßstäbe an den Mietendeckel an, wird die Frage, ob der Mietendeckel die Marktzugangschancen für einkommensschwächere Mieter verringere statt wie beabsichtigt zu vergrößern, also zur Erreichung seines Ziels ungeeignet sei, bedeutsam werden, da es andernfalls bereits an der Eignung fehlte.

In seiner Entscheidung 1 BvR 759/77, bei der es darum ging, dass die Zivilgerichte die Anforderungen an Mieterhöhungen so hoch gesetzt hatten, dass sie nur sehr schwer zu erfüllen waren, formulierte das BVerfG: „Auch als Dauerregelung ist das System der Vergleichsmiete eine mit Art. 14 GG in Einklang stehende Eigentumsbeschränkung. Hierbei ist jedoch zu berücksichtigen, dass mit der zugunsten des Mieters geschaffenen Eigentumsbindung ein gesetzlicher Anspruch des Vermieters auf die ortsübliche Vergleichsmiete korrespondiert (BVerfGE 37, 132 [140 f.]; 49, 244 [249]). Diese im grundrechtlichen Bereich des Art. 14 GG vorgenommene Abwägung zwischen den Belangen des Mieters und denen des Vermieters haben die Gerichte bei der Anwendung und Auslegung der einschlägigen Vorschriften, einschließlich der Verfahrensregeln, zu beachten. Der grundrechtliche Bezug der Regelung verbietet es, durch restriktive Handhabung des Verfahrensrechts die Eigentumsbeschränkung zu verstärken und den aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG sich ergebenden Anspruch auf die gerichtliche Durchsetzung der gesetzlich zulässigen Miete zu verkürzen.“ Wörtlich schreibt das BVerfG in Rn. 14: „Eine Handhabung der Verfahrensregeln, die praktisch zu einem Mietpreisstop und einer Beseitigung des gesetzlichen Anspruchs auf die Vergleichsmiete führt, steht - wie in diesen Entscheidungen (BVerfGE 53, 352 (358); BVerfGE 53, 352 (359)) klargestellt worden ist - nicht nur im Widerspruch zum Gesetz, sie verletzt auch das Grundrecht des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG.“ Da der "Mietendeckel" für einen großen Teil der Wohnungen nicht nur zu einem Mietenstopp, sondern sogar zu einer Mietenabsenkung im Bestand führen soll und dabei in die vom BVerfG angesprochene Abwägungsentscheidung des Bundesgesetzgebers eingreift, ist er nach diesen Maßstäben verfassungswidrig, was etwa in der Entscheidung des AG Charlottenburg 213 C 136/19 (Rz 24) aufgegriffen wurde.

Verwaltungsgericht Berlin zu Mietobergrenze bei Ersatzwohnraum

Zu einem „Deckel“ für Mieten in Höhe von 7,92 EUR pro Quadratmeter hat das Verwaltungsgericht Berlin in einem am 21. Januar 2020 noch nicht rechtskräftigen Urteil vom 27. August 2019 Stellung genommen. Nach dem Berliner Gesetz über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum (ZwVbG)Vorlage:§§/Wartung/alt-URL ist die Beseitigung von Wohnraum verboten. Die Beseitigung kann jedoch genehmigt werden, wenn der eintretende Wohnraumverlust durch angemessenen Ersatzwohnraum ausgeglichen wird. Nach der zum Verbotsgesetz erlassenen VerordnungVorlage:§§/Wartung/alt-URL darf für den Ersatzwohnraum keine höhere Nettokaltmiete verlangt werden als 7,92 EUR pro Quadratmeter monatlich. Das Verwaltungsgericht Berlin hat diesen „Deckel“ wegen fehlender Verhältnismäßigkeit als rechtswidrig und darum nichtig erachtet. Das Land Berlin verfolge mit der Mietregulierung kein legitimes Ziel, da hierdurch der Neubau von Wohnraum anstelle von altem Wohnraum zumindest wesentlich erschwert werde. Die Obergrenze mache die Schaffung neuen Wohnraums unattraktiver und diene damit gerade nicht der Wohnraumversorgung (Rn. 44). Jedenfalls sei die Obergrenze (Rn. 45)

„weder erforderlich noch angemessen, weil der Verordnungsgeber einen geringen Mietpreis für Ersatzwohnraum jeglicher Art und Lage starr, zeitlich unbegrenzt, ohne Inflationsausgleich und ohne Einflussmöglichkeiten der Betroffenen festgelegt hat.“

Für den Mietendeckel wird der Ausgang des Berufungsverfahrens bedeutsam sein, und ob die dort vorgesehene Berücksichtigung von Lage und Ausstattung, die Ausnahme von Neubauten, die Dynamisierung entsprechend der Reallohnentwicklung (die allerdings gerade keinen Inflationsausgleich darstellt, weil der Reallohn die um die Inflation gekürzte Lohnentwicklung ist) und sein Schutzzweck die Richter zu einer anderen Beurteilung führen.

Beim Bundesverfassungsgericht anhängiges konkrete Normenkontrollverfahren

Am 12. März 2020 hat das Landgericht Berlin beschossen, das MietenWoG Bln dem Bundesverfassungsgericht zur konkreten Normenkontrolle nach Art. 100 GG vorzulegen. Aus seiner Sicht fehlt dem Land Berlin die erforderliche Gesetzgebungskompetenz.

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