Kreislaufwirtschaftsgesetz

Basisdaten
Titel:	Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Bewirtschaftung von Abfällen
Kurztitel:	Kreislaufwirtschaftsgesetz
Früherer Titel:	Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz
Abkürzung:	KrWG
Art:	Bundesgesetz
Geltungsbereich:	Bundesrepublik Deutschland
Rechtsmaterie:	Besonderes Verwaltungsrecht, Umweltrecht
Fundstellennachweis:	2129-56
Ursprüngliche Fassung vom:	27. September 1994 (BGBl. I S. 2705)
Inkrafttreten am:	6. Oktober 1996
Letzte Neufassung vom:	24. Februar 2012 (BGBl. I S. 212)
Inkrafttreten der Neufassung am:	überw. 1. Juni 2012
Letzte Änderung durch:	Art. 4 G vom 4. April 2016 (BGBl. I S. 569, 584)
Inkrafttreten der letzten Änderung:	20. Mai 2016 (Art. 8 G vom 4. April 2016)
GESTA:	F021
Bitte den Hinweis zur geltenden Gesetzesfassung beachten.

Das Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) ist das zentrale Bundesgesetz des deutschen Abfallrechts. Zweck des Gesetzes ist es, die Kreislaufwirtschaft zur Schonung der natürlichen Ressourcen zu fördern und den Schutz von Mensch und Umwelt bei der Erzeugung und Bewirtschaftung von Abfällen sicherzustellen sowie insbesondere das Recycling und die sonstige stoffliche Verwertung von Abfällen zu fördern.

Ziel des Gesetzes

Nach § 1 des KrWG ist der Zweck des Gesetzes die Förderung der Kreislaufwirtschaft zur Schonung der natürlichen Ressourcen und die Sicherung der umweltverträglichen Bewirtschaftung von Abfällen.

Ziel des Kreislaufwirtschaftsgesetzes ist es, Abfälle zu reduzieren, insbesondere die zu deponierenden Abfälle. An erster Stelle steht dabei die Vermeidung von Abfällen, zum Beispiel, indem man auf Verpackungen verzichtet oder diese mehrfach benutzt (Beispiel: Verwendung von Getränke-Mehrwegverpackungen). Da Verpackungen für Lebensmittel in vielen Fällen erforderlich sind, beispielsweise um deren Haltbarkeit zu erhöhen oder die Lagerung zu erleichtern, sollen notwendige Verpackungen verwertet werden. Rohstoffe werden so möglichst lange im Kreislauf geführt und nachhaltig bewirtschaftet, um Ressourcen und Umwelt zu schonen.

Der Begriff Kreislaufwirtschaftsgesetz erweckt den Eindruck, dass die Verwertung nicht vermiedener Abfälle Priorität hat. Dies ist aber nicht der Fall. Die notwendige Gefahrenabwehr gebietet es zunächst einmal, Schadstoffe in Abfällen zu vernichten oder aus den Abfällen herauszuschleusen und sicher, d.h. bestmöglich isoliert von der Umwelt zu lagern. Die wichtigste Methode, Schadstoffe zu vernichten, ist die Abfallverbrennung: Dabei werden organische Schadstoffe vernichtet, Schwermetalle landen in den Filterstäuben und werden als Sonderabfälle deponiert. Früher experimentierte man auch mit Schwelbrennanlagen. In einigen Regionen sind biologisch-mechanische Abfallbehandlungsanlagen in Betrieb, die immer wieder Probleme haben, die technischen Anforderungen an das zu deponierende Material zu erfüllen.

Die Abfallbehandlung dient nicht nur der Schadstoffvernichtung. Da nicht verwertbare, behandelte Abfälle in Deponien zu beseitigen sind, schont die deutliche Reduzierung der sogenannten Restabfälle auch die Landschaft. Wegen des Widerstands in der Bevölkerung gegen neue Deponien und Abfallverbrennungsanlagen drohte Ende der 1980er Jahre ein Entsorgungsengpass.

Eine der in der Politik um 1990 diskutierte Alternative zum Kreislaufwirtschaftsgesetz war ein Abfallabgabengesetz. Beispielsweise kann man mittels Abgaben auf zu deponierende Abfälle einen Anreiz schaffen, Abfälle zu verwerten. Wo der Wert der sogenannten Sekundärrohstoffe nicht ausreicht, um die Kosten der Verwertung zu decken, kann eine Deponieabgabe die Verwertung rentabel machen.

Umweltverbände forderten Produktverbote, beispielsweise das Verbot von Getränkedosen oder Plastiktüten. Diese Verbote waren fachlich (und rechtlich) problematisch: So ist der Einsatz von Getränkemehrwegflaschen aus Glas ökologisch nur von Vorteil, wenn auf längere Transportwege verzichtet wird. Bedient eine Brauerei nicht nur die Region, wird die Ökobilanz von Mehrweg entsprechend schlechter. Leichte Einwegflaschen senken den Verbrauch von Benzin oder Diesel. Produktverbote, die man nicht ökologisch begründen kann, sind in der EU ein unzulässiges Handelshemmnis. Der hohe Mehrweganteil bei Bier hat mit Umweltschutz wenig und viel mit dem Verbraucherverhalten zu tun. Noch lehnen es die Verbraucher in Deutschland ab, Bier aus Plastikflaschen zu trinken.

Die letzte Novelle zum Kreislaufwirtschaftsgesetz ergänzte die Zielhierarchie für den Umgang mit Abfällen. Entsprechend den Vorgaben einer neuen EU-Abfallrichtlinie wurde auch die (in der Praxis wenig bedeutsame) Vorbereitung der Wiederverwendung erwähnt. Die stoffliche Verwertung (keine Veränderung des Materials, siehe das Einschmelzen von Metallen oder Kunststoffen) hat nun als „Recycling“ Vorrang vor der energetischen Verwertung von Abfällen (Nutzung des energetischen Gehalts von Abfällen).

Daraus ergibt sich beim Umgang mit Abfällen folgende Zielhierarchie:

• Vermeidung
• Vorbereitung zur Wiederverwendung
• Recycling (stoffliche Verwertung)
• Sonstige Verwertung, insbesondere energetische Verwertung und Verfüllung
• Beseitigung

Es handelt sich hier um Prioritäten, die gerade aus Gründen des Umweltschutzes flexibel zu handhaben sind. So ist immer der Nachweis möglich, dass das bei bestimmten Abfällen das Abweichen von der Zielhierarchie notwendig ist. Verwertungsmaßnahmen müssen technisch möglich und wirtschaftlich vertretbar sein. Im Mittelpunkt der Diskussion steht deshalb immer die Frage, welche Instrumente (Ge- und Verbote, Abgaben, Rücknahmeverpflichtungen usw.) man einsetzen soll und muss, um die gesetzlichen Ziele zu erreichen.

Gliederung des Gesetzes

Das KrWG ist in neun Teile und vier Anlagen untergliedert:

1. Allgemeine Vorschriften
2. Grundsätze und Pflichten der Erzeuger und Besitzer von Abfällen sowie der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger,
3. Produktverantwortung,
4. Planungsverantwortung,
5. Absatzförderung und Abfallberatung,
6. Überwachung,
7. Entsorgungsfachbetriebe,
8. Betriebsorganisation, Betriebsbeauftragter für Abfall und Erleichterungen für auditierte Unternehmensstandorte,
9. Schlussbestimmungen.

• Anlage 1: Beseitigungsverfahren
• Anlage 2: Verwertungsverfahren
• Anlage 3: Kriterien zur Bestimmung des Standes der Technik
• Anlage 4: Beispiele für Abfallvermeidungsmaßnahmen nach § 33

Geltungsbereich

Das KrWG regelt die Entsorgung von Abfällen. Diese sollen möglichst vermieden, gegebenenfalls stofflich oder energetisch verwertet, Reste behandelt und dann - dem Volumen nach reduziert - beseitigt werden. Wertstoffe müssen grundsätzlich getrennt, dann gesammelt und gegebenenfalls sortiert werden. Nicht verwertbare Sortierreste sind zu behandeln (in der Praxis meist zu verbrennen; Ziel ist die Vernichtung von - überwiegend organischen - Schadstoffen). Die Schlacke ist zu beseitigen, in der Regel zu deponieren. Die Zulassung von Abfallentsorgungsanlagen, die nicht Deponien sind, wie zum Beispiel Müllverbrennungsanlagen, unterliegt nicht dem KrWG, sondern dem Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG). Ebenfalls von den Regelungen des KrWG ausgenommen ist die Aufbereitung, Behandlung und Endlagerung radioaktiver Abfälle (geregelt im Atomgesetz – AtG). Des Weiteren ausgenommen ist die Beseitigung von:

• Tierkörpern und tierischen Nebenprodukten,
• Bergbauabfällen,
• nicht in Behälter gefasste gasförmige Stoffe,
• Stoffe, die mit Abwässern über Klärwerke in Flüsse (Vorfluter) eingeleitet werden,
• und Kampfmittel.

Geschichte

Mit der zum 1. Juni 2012 in Kraft getretenen Fassung wurde der bisherige Titel Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (KrW-/AbfG) abgelegt. Das KrW-/AbfG vom 27. September 1994 (BGBl. I S. 2705) war am 6. Oktober 1996 an die Stelle des aus der 4. Abfallbeseitigungsnovelle hervorgegangenen Abfallgesetzes (AbfG) vom 27. August 1986 (BGBl. I S. 1410, ber. S. 1501) getreten. Letzteres hatte das Gesetz über die Beseitigung von Abfällen (Abfallbeseitigungsgesetz – AbfG) vom 7. Juni 1972 (BGBl. I S. 873) ersetzt.

Europäische Einflüsse

Das KrW-/AbfG, in Kraft seit 1996, ging in Sachen Vermeidung, Verwertung und Abfallbehandlung weit über die damals noch dürftigen Vorgaben der Europäischen Union hinaus. Vor allem die erstmals im deutschen Abfallrecht verankerte Produzentenverantwortung (ein Vorläufer war die Verpackungsverordnung) mit ihren Rücknahmeverpflichtungen hat die europäische Umweltgesetzgebung inspiriert. Der Grüne Punkt des Dualen System Deutschland (DSD) wurde schrittweise mit Anpassungen an die dortigen Strukturen von vielen europäischen Ländern übernommen. Gerade im Abfallrecht hatte Deutschland die Rolle eines Vorreiters. Auslöser der letzten Novelle zum Abfallrecht, jetzt nur noch Kreislaufwirtschaftsgesetz genannt, war das Inkrafttreten einer neuen allgemeinen EU-Abfallrahmenrichtlinie (Richtlinie 2008/98/EG über Abfälle). Bei der Umsetzung der Richtlinie musste der Text des deutschen Abfallgesetzes umfassend überarbeitet werden, nämlich wegen einer in vieler Hinsicht neuen Terminologie der EU-Richtlinie. Es wurden neue Begriffe eingeführt, bekannte Begriffe neu definiert. So wird nur noch die stoffliche Verwertung als Recycling bezeichnet. Aus dem Umfang der neuen Gesetzestexte darf nicht auf eine Vielzahl von Veränderungen des materiellen Rechts geschlossen werden. Das Gegenteil ist der Fall. Wo die Novelle das deutsche Abfallrecht fortentwickelt, geht es fast immer darum, das Abfallwirtschaftssystem zu optimieren (siehe die vielen Fehlwürfe in die Gelbe und die Restmülltonne; deshalb sollen bestimmter Materialien künftig in einer einheitlichen Wertstofftonne erfasst werden).

Europäisches und deutsches Abfallrecht sind also nicht vollständig deckungsgleich. In der Regel stellt Deutschland strengere Anforderungen, auch weil hier die Abfallwirtschaft schon weiter entwickelt ist, als in anderen Mitgliedsstaaten. Natürlich wird auch in diesem Fall bei der einen oder anderen Vorschrift darüber gestritten, ob die nationale Gesetzgebung die Vorgaben der EU vollständig umsetzt.

Der wesentliche Inhalt des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes 1996

Aufkleber auf einem geparkten PKW ohne Nummernschilder, der nach § 15 Abs. 4 a.F. zur Entfernung des Fahrzeugs auffordert.

Das Gesetz sollte zwei Fragen beantworten:

• Wer muss Abfälle entsorgen?
• Wie müssen Abfälle entsorgt werden?

Bei der Antwort auf die erste Frage orientierte sich der Gesetzgeber schon in der Grundnorm am Verursacherprinzip, das im Umweltrecht eine zentrale Rolle spielt.

Der Grundsatz lautet: Jeder Erzeuger oder Besitzer von Abfällen ist zur Entsorgung (selbst) verpflichtet (§ 5 Abs. 2 a.F., § 11 Abs. 1 a.F.). Wegen der noch zu erläuternden Ausnahmen handelt es sich vor allem um eine Pflicht gewerblicher Unternehmen, großer Handwerksbetriebe. Die Großchemie verfügt über eigene Entsorgungsanlagen; andere beauftragen Unternehmen der Entsorgungswirtschaft, sogenannte Erfüllungsgehilfen. Entscheidend ist, wer die Kosten zu tragen hat, nämlich der Entsorgungspflichtige. Privathaushalte, aber auch Gaststätten, verfügen nicht über die notwendigen Entsorgungsanlagen. Für sie werden die Kommunen tätig (§ 15 Abs. 1 a.F.), manchmal auch Zweckverbände, ein Zusammenschluss von Kommunen zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben. Damit Abfälle nicht im Wald usw. landen, ist im Gesetz der sog. Anschluss und Benutzungszwang verankert (§ 13 a.F.). Der Abfall aus Privathaushalten und vergleichbare Abfälle aus der Gastronomie, kleinen Hotels usw. muss den Kommunen zur Abholung in Tonnen usw. bereitgestellt werden bzw. er ist dort abzuliefern (Wertstoffhöfe, Sammelstellen für Gartenabfälle). Man kann hier von einem zweiten Entsorgungspfad sprechen. Die Länder können das kommunale Entsorgungsmonopol auf besonders überwachungsbedürftige Abfälle (man spricht auch von Sondermüll) ausdehnen (§ 13 Abs. 4 a.F.).

Wegen fehlender Deponien oder Verbrennungsanlagen begannen die Kommunen in den 80er Jahren zu experimentieren. Um die Abfallvermeidung zu fördern, wurde in einigen Gebieten die Abfallgebühr nach dem Gewicht der zu entsorgenden Abfälle, nicht mehr nach der Zahl und Größe der Tonnen, berechnet. Im Bereich von Papier und Metallen gab es schon immer eine mehr oder weniger funktionierende Verwertung. Zeitungen wurden bündelweise von Wohlfahrtsverbänden gesammelt, für Metalle bekam man vom Schrotthändler etwas Geld. Private Initiativen zur Verwertung gab es aber nur dort, wo man Gewinne erzielen konnte. Deshalb begannen immer mehr Kommunen, sog. Wertstoffe getrennt zu erfassen. Vor allem beim mengenmäßig relevanten Kunststoff stellte es sich aber heraus, dass es kaum Verwertungsanlagen gab, ja dass diese für die Übernehme des Materials eine relativ hohe Vergütung verlangten. Der gesammelte Kunststoff musste doch verbrannt werden. Damals begannen Kommunalpolitiker, von der Wirtschaft den Einsatz von mehr Mehrwegflaschen, den Verzicht auf Verpackungen usw. zu fordern. Die Politik sollte zum Beispiel Dosen verbieten (Ausrufung dosenfreier Zonen).

Mit dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, verabschiedet 1994, zog der Gesetzgeber Konsequenzen. Die damalige Regierungskoalition lehnte dirigistische Eingriffe - wie das Verbot bestimmter Verpackungen - ab. Umweltminister Klaus Töpfer schlug eine flexible, marktwirtschaftliche Lösung vor. Sie beruhte auf der Erkenntnis, dass die Produzenten von Waren an Abfallvermeidung und Verwertung erst dann interessiert sind, wenn man sie anstelle der Kommunen zur Entsorgung verpflichtet. Sobald sie die einschlägigen Kosten übernehmen und - soweit dies der Wettbewerb überhaupt zulässt - über die Preise auf ihre Kunden abwälzen müssen, haben sie ein Eigeninteresse, die Entsorgung besser und billiger zu organisieren. Die im Abfallrecht erstmals verankerte sogenannte Produzentenverantwortung hatte letztlich die erwünschten Ergebnisse, weil sie wieder das Verursacherprinzip durchsetzte. Inzwischen hat sich bestätigt, dass die Produzenten in Sachen Vermeidung und Verwertung die entscheidenden Weichen stellen, nämlich schon bei der Produktgestaltung. Wenn ihnen die Entsorgung zu teuer wird, verzichten sie auf überflüssige Verpackungen, möglichst auf schwer verwertbare Verbundverpackungen aus Pappe und Kunststoff (sog. Blisterverpackungen). Sie bauen in einen PKW weniger Kunststoffsorten ein und achten auch darauf, dass der Entsorger Kunststoffteile aus dem PKW ohne großen Aufwand herauslösen kann. Bei diesen Beispielen wird deutlich: Wo die Produzentenverantwortung eingeführt ist, werden Waren so gestaltet/konstruiert, dass nicht nur die Wünsche des Handels und der Verbraucher, sondern auch spätere Entsorgungsprobleme berücksichtigt werden.

Man kann von der Einführung eines dritten Entsorgungspfads sprechen (§§ 23 ff.). Gesetzestechnisch müssen einschlägige Waren aus der Pflicht, Abfälle bei den Kommunen abzuliefern, herausgenommen werden (§ 17 Abs. 2 Satz 1). Damit die nicht mehr brauchbaren Waren - also Abfälle - zumindest theoretisch wieder beim Produzenten landen, wird der Verbraucher verpflichtet, seine einschlägigen Abfälle - meist über den Handel - zurückzugeben (Rechtsgrundlage für einschlägige Verordnungen ist § 25). Der Hersteller wird zur Rücknahme verpflichtet, gleichzeitig wird ihm die Pflicht auferlegt, einen bestimmten Prozentsatz des Materials zu verwerten (Verwertungsquoten).

Die Produzentenverantwortung wurde noch vor Inkrafttreten des neuen Abfallrechts - und deshalb gesetzlich unzureichend abgesichert - erstmals für Verpackungen eingeführt. Es handelte sich quasi um ein Pilotprojekt. In den ersten Jahren zeigten sich erhebliche Probleme. So wehrte sich der Handel aus hygienischen Gründen und wegen unzureichender Lagerfläche gegen die Rücknahme im Geschäft. Man baute das Duale System Deutschland auf, das die Verpackungen im gelben Sack oder in der Gelben Tonne haushaltsnah erfasste (Wertstoffgefäße auf dem Grundstück des Verbrauchers, sog. Holsystem, oder Container im Wohngebiet, sog. Bringsystem). Die Befreiung von der Verpflichtung des Handels, Verpackungen im Geschäft zurückzunehmen, wurde davon abhängig gemacht, dass bei den verschiedenen Materialien unterschiedliche Verwertungsquoten erfüllt werden. Natürlich liefert DSD die Waren nicht beim Hersteller ab, sondern bei Entsorgungsunternehmen (Erfüllungsgehilfen). Entscheidend ist wieder: Die Kosten von Verwerten, Verbrennen und Entsorgen trägt letztlich immer der Hersteller, bei Verpackungen, indem er unter anderem eine Gebühr für den Grünen Punkt bezahlt. Diese wird nicht nur nach Menge gestaffelt, sondern auch unter Berücksichtigung der unterschiedlich hohen Verwertungskosten je kg.

Dass man sich zunächst auf Verpackungen konzentrierte, ist umweltpolitisch nicht zu begründen. Bei Bauschutt fallen um ein Vielfaches höhere Mengen an. Der Schadstoffgehalt von Elektrogeräten ist um ein Vielfaches höher als der in Verpackungsabfällen. Es gibt nur eine politische Begründung: Die Verpackungen hatten nach Gewicht und Volumen einen erheblichen Anteil am Inhalt der (früheren) Restmülltonne, des sog. Hausmülls. Die Probleme waren für jeden Verbraucher sichtbar. Bei (juristisch korrekt ausgedrückt) Abfällen aus Privathaushalten und vergleichbaren Abfällen in der Gastronomie usw. konnte und kann jeder mitreden. Viel wichtiger war, dass in Vollzug des neuen Abfallrechts schrittweise in jeweils gesonderten Verordnungen Rücknahmeverpflichtungen auch für Batterien (wegen des Schadstoffgehalts), größere Elektrogeräte (weiße und braune Ware, siehe Elektronikschrottverordnung), Kraftfahrzeuge usw. eingeführt wurden.

Anforderungen des KrW-/AbfG 1996 an Entsorgungsmaßnahmen

Nach dem Gesetz sind Abfälle zu entsorgen, das heißt möglichst zu vermeiden, ggf. zu verwerten, zu behandeln (Vernichtung von Schadstoffen) und Reste zu beseitigen (d.h. zu deponieren). Als Maßnahmen der Vermeidung sieht das Gesetz nur die Einführung von Rücknahmeverpflichtungen vor, ggf. den Schutz von Mehrweggetränkeverpackungen und Maßnahmen nach dem BImSchG (§ 5 Abs. 1 a.F.). Ausgeschlossen sind wegen der erforderlichen Rechtssicherheit Einzelanordnungen der Abfallbehörden. Wer die Entsorgung/Verwertung seiner Produkte finanzieren muss, versucht Kosten zu senken. Dies gelingt, indem man den Materialeinsatz reduziert (dünneres Dosenblech) oder die Verwertbarkeit erleichtert (Verzicht auf Verbundmaterialien wie Blister).

Die Verwertungspflichten sind in den § 5 Abs. 2 ff. a.F. beschrieben. Voraussetzung ist, dass Maßnahmen technisch möglich und wirtschaftlich vertretbar sind. Dies macht deutlich, dass die Schadstoffvernichtung im Einzelfall wichtiger sein kann als das Verwerten.

Die energetische Verwertung - bei ihr geht es vor allem um die Nutzung des Energiegehalts von Abfällen - und die stoffliche Verwertung haben nach § 6 Abs. 1 a.F. gleichen Rang. Aufgrund wissenschaftlicher Erkenntnisse kann der Verordnungsgeber bei bestimmten Abfällen eine der beiden Verwertungsmaßnahmen vorschreiben (§ 6 Abs. 1 Satz 2 a.F.).

Um keine energetische Verwertung handelt es sich, wenn die Abfälle einen bestimmten Heizwert unterschreiten (§ 6 Abs. 2 a.F.). Das Verbrennen ist dann eine Maßnahme der Abfallbehandlung/Schadstoffvernichtung (siehe § 11 a.F.); natürlich wird nebenbei auch die gewonnene Energie genutzt.

Schon das Abfallrecht 1996 enthielt die Verpflichtung, den Aufbau einer Abfallwirtschaft durch Planung zu erleichtern,es regelte die Verfahren zur Genehmigung von Abfallbehandlungsanlagen und Deponien.

Eine zentrale Bedeutung beim Aufbau einer leistungsfähigen Entsorgungswirtschaft haben die für verschiedene Produkte eingeführten Rückgabe- und Rücknahmeverpflichtungen nach den §§ 22 ff. a.F. Wegen der Bedeutung dieser Verordnungen kann die Bundesregierung diese Verordnungen nur mit Zustimmung des Bundestags erlassen. Nach dem Modell der Verpackungsverordnung enthalten die Verordnungen, manchmal auch Gesetze, für verschiedene Materialien Verwertungsquoten. An sich können diese nur auf der Grundlage eindeutiger wissenschaftlicher Erkenntnisse (siehe u.a. § 6 Abs. 1) unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit festgelegt werden. Tatsächlich waren die Quoten meist das Ergebnis von Kompromissen zwischen der Bundestagsmehrheit und dem Bundesrat, man kann auch sagen, das Ergebnis eines Kuhhandels. Dabei machten einzelne Länder ihre Zustimmung davon abhängig, dass Interessen der bei ihnen angesiedelten Unternehmen (z.B. der Verpackungsindustrie) gewahrt wurden. Vieles spricht dafür, dass einige Quoten einer gerichtlichen Prüfung nicht Stand gehalten hätten. Da die Verwertung schon immer populär war, verzichtete die Wirtschaft bisher auf Klagen. Die Politik musste den Erwartungen ihrer Wählerinnen und Wähler Rechnung tragen, die Unternehmen denen ihrer Kunden.

Fortentwicklung des Abfallrechts durch das Kreislaufwirtschaftsgesetz 2012

Anlass der Novellierung war eine neue Abfallrichtlinie der EU. Sie zwang wegen der zum Teil neuen Begriffsbestimmungen zu vielen Korrekturen am Text, selten in der Sache. Selbst die neue 5-stufige Abfallhierarchie (§ 6 Abs. 1) wird an der Praxis kaum etwas ändern. Der Gesetzgeber hat die Chance genutzt, das deutsche Abfallrecht behutsam fortzuentwickeln.

Da die Wertstoffe in der Restmülltonne zur Hälfte aus Bioabfällen bestehen, wird ausdrücklich die Pflicht der Kommunen erwähnt, den Biomüll getrennt zu erfassen (§ 11 Abs. 1). Auf die grüne Tonne kann aber weiter verzichtet werden, wenn – meist in den Großstädten – wegen vieler Fehlwürfe der Schadstoffgehalt zu hoch ist oder wenn es im ländlichen Raum so viele Eigenkompostierer gibt, dass sich ein Holsystem nicht rechnet. Dort fehlt dann die wirtschaftliche Zumutbarkeit. Dort können die Sammelstellen – oft in den Wertstoffhöfen – beibehalten werden.

Höchst umstritten war und ist die Rechtsgrundlage (§ 10 Abs. 1 Nr. 3, § 25 Abs. 2 Nr. 3) für die Einführung einer einheitlichen Wertstofftonne, mit der die Kommunen schon nach altem Recht experimentieren konnten (Gelbe Tonne Plus). Der Vorteil ist offensichtlich: Mit der Gelben Tonne, die bisher ein Gefäß nur für die Erfassung von Verpackungen ist, kann man auch andere Wertstoffe, Nichtverpackungen, erfassen. Diese Wertstoffe landen ohnehin getrennt nach Material und nicht nach Produkt, in denselben Verwertungsanlagen. Es geht um Spielsachen aus Kunststoff, Metallpfannen, Kleiderbügel aus Kunststoff oder Metall usw.

Wenn man nicht gleichzeitig die bisherigen Systemgrenzen der drei Entsorgungspfade ändert, kommt man zu einer gespaltenen Verantwortung und Finanzierung dieser Tonne. Die Wirtschaft bleibt zuständig für Verpackungen, Nichtverpackungen fallen in den Verantwortungsbereich der Kommunen. Diese Lösung wird zu ständigen Konflikten zwischen den Dualen Systemen und den Kommunen führen.

Die einheitliche Wertstofftonne würde Fehlwürfe in die Gelbe Tonne legalisieren. Verbraucher haben schon heute das Gefühl, dass einige Nichtverpackungen in die Gelbe Tonne gehören. Die Wirtschaft muss die Entsorgung dieser Wertstoffe mit finanzieren; künftig könnte sie die Kommunen zur Kasse bitten. In Mehrfamilienhäusern, in denen man die Herkunft des Abfalls nicht zurückverfolgen kann, landen allerdings auch Verpackungen im Restmüll.

Viele in der Wirtschaft fordern die Einführung weiterer Rücknahmeverpflichtungen. So haben die dualen Systeme über ihre Gemeinsame Stelle am 3. Dezember 2012 ein gemeinsames Positionspapier zum Wertstoffgesetz herausgegeben. Das privatwirtschaftliche System wird als beste Option bezeichnet. Es soll möglichst sichergestellt werden, dass der gesamte Inhalt der einheitlichen Wertstofftonne von der Produktverantwortung erfasst wird. Dabei kann man übrigens nicht mehr auf bestimmte Produkte, wie Verpackungen, abstellen. Rücknahmeverpflichtungen auf dem Sektor des Hausmülls sind dann abhängig von Material und Größe. Seit der Entsorgungsnotstand Ende der 80er/Anfang der 90er Jahre überwunden ist, es in Deutschland auf dem Sektor der Verbrennungsanlagen und Deponien sogar Überkapazitäten gibt, möchten auch die Kommunen im Bereich der Abfallwirtschaft wieder eine größere Rolle spielen. Deshalb wehren sie sich entschieden gegen die volle Privatisierung der künftigen einheitlichen Wertstofftonne, fordern die Kommunalen Spitzenverbände eine „Systemführerschaft“ für die Kommunen. Bei einigen – vor allen den kommunalen Entsorgungsbetrieben – versteckt sich hinter diesem unscharfen Begriff die Forderung nach Rekommunalisierung von Teilen der Wertstofferfassung. Den privaten Entsorgern wird Scheinverwertung, der relativ hohe Anteil der energetischen Verwertung, vorgeworfen. Es besteht der Verdacht, dass es den kommunalen Betrieben aber eigentlich darum geht, ihre MVAs besser auszulasten. Man kann inzwischen von einem Kampf um Abfälle sprechen.

Rechtlicher Rahmen

Rechtsverordnungen

Das KrWG wird ergänzt durch eine ganze Reihe von Rechtsverordnungen, die aufgrund von entsprechenden Ermächtigungsgrundlagen im vorherigen KrW-/AbfG ergangen sind. Sie dienen in der Regel dazu, die Bestimmungen des KrWG für Abfallverzeichnisse und Abfallüberwachung, Anforderungen an die Abfallbeseitigung, betriebliche Regelungen, produkt- und produktionsbezogene Regelungen sowie die Behandlung von Klärschlamm und Bioabfällen zu konkretisieren und zu vervollständigen. Zu diesen Rechtsverordnungen gehören insbesondere:

• die Abfallablagerungsverordnung (AbfAblV), seit 16. Juli 2009 aufgehoben,
• die Abfallverzeichnis-Verordnung (AVV),
• die Abfallwirtschaftskonzept- und bilanzverordnung (AbfKoBiV), seit 1. Februar 2007 aufgehoben,
• die Altfahrzeugverordnung (AltfahrzeugV),
• die Altholzverordnung (AltholzV),
• die Altölverordnung (AltölV),
• die Batterieverordnung (BattV), seit 1. Dezember 2009 aufgehoben,
• die Bestimmungsverordnung überwachungsbedürftiger Abfälle zur Verwertung (BstüVAbf), seit 1. Februar 2007 aufgehoben,
• die Bioabfallverordnung (BioAbfV),
• die Deponieverordnung (DepV),
• die Deponieverwertungsverordnung (DepVerwV), seit 16. Juli 2009 aufgehoben,
• die Entsorgungsfachbetriebeverordnung (EfbV),
• die Gewerbeabfallverordnung (GewAbfV),
• die Klärschlammverordnung (AbfKlärV),
• die Nachweisverordnung (NachwV),
• die PCB/PCT-Abfallverordnung (PCBAbfallV),
• die Transportgenehmigungsverordnung (TgV),
• die Verpackungsverordnung (VerpackV),
• die Versatzverordnung (VersatzV).

Verwaltungsvorschriften

Das vorherige KrW-/AbfG wurde außerdem durch verschiedene Verwaltungsvorschriften, insbesondere durch die Technische Anleitung Abfall (TA Abfall vom 12. März 1991) und die Technische Anleitung Siedlungsabfall (TA Siedlungsabfall vom 14. Mai 1993), konkretisiert. Beide Verwaltungsvorschriften wurden am 27. April 2009 durch die „Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Aufhebung von Verwaltungsvorschriften zum Deponierecht“ aufgehoben (In Kraft getreten am 16. Juli 2009). Begründet wurde die Aufhebung damit, dass aufgrund der seit dem Inkrafttreten der Verwaltungsvorschriften erfolgten gesetzlichen und untergesetzlichen abfallrechtlichen Änderungen die Anforderungen der Verwaltungsvorschriften nicht mehr den Stand der Technik darstellten. Außerdem sollten Widersprüche zu verordnungsrechtlichen Regelungen, wie beispielsweise zur Nachweisverordnung, durch die Aufhebung vermieden werden.

Landesrecht

Neben das Bundesrecht tritt das Abfallrecht der jeweiligen Bundesländer, die in der Regel ihrerseits über Abfallgesetze mit ergänzenden Bestimmungen sowie weitere Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften verfügen.

Struktur des Entsorgungssektors

In der Kreislaufwirtschaft sind viele Unternehmen der Abfallwirtschaft tätig. Es gibt kommunale Eigenbetriebe oder rechtlich selbständige Gesellschaften der Städte und Landkreise. Die gleichen Aufgaben, auch das Sammeln von Abfällen, erfüllen auch private Entsorger. Die Kommunen sind frei, zu entscheiden, ob sie selbst tätig werden (siehe Betriebe der Städtereinigung) oder Dienstleistungen zur Erfüllung ihrer Aufgaben (2. Entsorgungspfad) ausschreiben.

Die private Entsorgungswirtschaft wird auch im Auftrag von Unternehmen (1. Entsorgungspfad) und von Dualen Systemen/ insbes. DSD (3. Entsorgungspfad) tätig. Für diese übernimmt sie regelmäßig auch das Sortieren gemischter Abfälle.

Im Bereich der Verwertung haben viele Kommunen nur Müllverbrennungsanlagen (MVA), in denen energetisch verwertet werden kann, außerdem Kompostieranlagen. Diese Anlagen stehen - sieht man von der Entsorgung von Restmüll aus Haushalten ab - im Wettbewerb mit privaten Verwertern. Außer für Grünabfälle haben Kommunen keine Recyclinganlagen. Die sortierten Abfälle werden durch Unternehmen der privaten Entsorgungswirtschaft stofflich verwertet. Kommunen müssen die Behandlung und Beseitigung der Sortierreste finanzieren. Große Unternehmen recyceln manchmal in eigenen Anlagen.

Bei der Abfallbehandlung (überwiegend Verbrennung) stehen kommunale und private MVAs in einem harten Wettbewerb, weil nach dem Aufbau einer leistungsfähigen Verwertungsindustrie Überkapazitäten bestehen. Die Kommunalen Spitzenverbänden fordern daher, dass ihnen weitere Abfälle zugeordnet werden. Einige - an erster Stelle der Verband kommunaler Entsorgungsunternehmen - stellen offen Teile der Produzentenverantwortung in Frage. Sie werfen der privaten Entsorgungswirtschaft in einigen Fällen eine Scheinverwertung vor.

Auf allen drei Entsorgungsschienen werden oft dieselben Privatunternehmen tätig: sie sammeln, transportieren, sortieren, verwerten und behandeln Abfälle, beseitigen schließlich die Sortierreste in ihren Deponien. Wo ein Entsorgungsbetrieb einzelne Dienstleistungen nicht anbieten kann, schaltet er - meist nach dem Sortieren - andere Unternehmen ein, im Einzelfall auch Kommunen, die traditionell über Verbrennungsanlagen und Deponien verfügen.

Die Unterschiede bei identischen Dienstleistungen sind rechtlicher und finanzieller Natur. Je nach der Zuordnung der Abfälle zum Gewerbemüll, zum Restmüll aus Privathaushalten oder zum Geltungsbereich von Rückgabe- und Rücknahmeverpflichtungen werden die Kosten von Privatunternehmen, den Kommunen oder den Produzenten der Waren übernommen.

Literatur

• Kunig/Paetow/Versteyl: KrW-/AbfG Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Kommentar, 2. Auflage, C.H. Beck, München 2003, ISBN 3-406-498-574.
• Versteyl/Mann/Schomerus: Kreislaufwirtschaftsgesetz: KrWG, Kommentar, 3. Aufl., C.H. Beck, München 2012, ISBN 978-3-406-63775-9.
• Bilitewski, Bernd et al.: Abfallwirtschaft, Handbuch für Praxis und Lehre, 3. Aufl., Springer-Verlag, Berlin/Heidelberg/New York 2000, ISBN 3-540-64276-5.
• Broch, Uwe: Die Zulassung von Abfallbeseitigungsanlagen zur Lagerung oder Behandlung von Abfällen zur Beseitigung nach § 31 Abs. 1 KrW-/AbfG. Gebundene Erlaubnis im Gefüge des KrW-/AbfG. Peter Lang Verlag, 2000, ISBN 3-631-35609-9.
• Fluck, Jürgen: Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, KrW-/AbfG, AbfVerbrG, EG-AbfVerbrVO, BBodSchG, Kommentar, Vorschriftensammlung, Stand: 67. Akt. 2006, C.F. Müller Verlag, Heidelberg, ISBN 3-8114-7900-8.
• Knäpple, Hans-Jörg: Die neue Nachweisverordnung. Müll und Abfall 39(1), 2007, S. 25–28, ISSN 0027-2957
• Kranert, Martin; Cord-Landwehr, Klaus (Hrsg.): Einführung in die Abfallwirtschaft, 4. Aufl., Vieweg + Teubner Verlag, Springer Fachmedien, Wiesbaden 2010, ISBN 978-3-8351-0060-2.
• Pschera, Thomas: Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, Textausgabe mit Erläuterungen, 3. Aufl., Erich Schmidt Verlag GmbH & Co., Berlin 2003, ISBN 3-503-06059-6.
• Thomas Schomerus/Lea Herrmann-Reichold/Svenja Stropahl: Abfallvermeidungsprogramme im neuen Kreislaufwirtschaftsgesetz – ein Beitrag zum Ressourcenschutz? (PDF; 147 kB), Zeitschrift für Umweltrecht, (ZUR) 11/2011, S. 507.

Weblinks

• Text des Kreislaufwirtschaftsgesetzes
• Text des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes von 1996 a. K.
• Referentenentwurf: Verordnung zur Fortentwicklung der abfallrechtlichen Überwachung (Anzeige- und Erlaubnisverordnung – AbfAEV) (PDF; 1,6 MB)
• Vollzugshinweise zu §§ 53–55 KrWG (PDF; 81 kB)
• Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Aufhebung von Verwaltungsvorschriften zum Deponierecht vom 27. April 2009
• Begründung zur Aufhebung der TA Abfall und TA Siedlungsabfall (Memento vom 7. Dezember 2008 im Internet Archive) (PDF; 103 kB)

Einzelnachweise

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