Nebenbestimmung

Nebenbestimmungen sind Zusätze zu Verwaltungsakten, die keine eigene Regelungsaussage enthalten, sondern lediglich periphere Beschränkungen aussprechen (ja, aber). Sofern die Nebenbestimmungen vom Verwaltungsakt abtrennbar sind, können sie auch getrennt angegriffen werden, z. B. mit einer Teilanfechtungsklage.

Voraussetzungen

Spezialgesetze

Eine spezialgesetzliche Ermächtigung zum Erlass von Nebenbestimmungen liegt bei einer gebundenen Entscheidung nur vor, wenn die Norm einen Tatbestand enthält und als Rechtsfolge den Erlass von Nebenbestimmungen daran knüpft. Nicht ausreichend ist es, wenn das Gesetz lediglich feststellt, dass eine Nebenbestimmung ergehen darf. Dies ist lediglich ein Indiz dafür, dass grundsätzlich keine Bedenken bestehen, eine Genehmigung mit Nebenbestimmungen zu verbinden. Wegen der Wesentlichkeitstheorie reicht dies allein jedoch für den Erlass einer Nebenbestimmung nicht aus.

§ 36 VwVfG

Fehlen spezialgesetzliche Voraussetzungen, bildet § 36 VwVfG die Rechtsgrundlage für den Erlass von Nebenbestimmungen. Dabei differenziert die Norm danach, ob es sich um eine gebundene Entscheidung handelt oder ob der Erlass des Verwaltungsaktes im Ermessen der Behörde steht.

Bei einer gebundenen Entscheidung oder bei Eingreifen einer Ermessensreduktion kommt nur § 36 Abs. 1 VwVfG als Grundlage für die Nebenbestimmung in Betracht. Voraussetzung für den Erlass ist damit, dass die Nebenbestimmung die Voraussetzungen für den Erlass der erstrebten Genehmigung sicherstellt. Der Erlass der Nebenbestimmung steht im Ermessen der Behörde.

Steht die Genehmigung im Ermessen der Verwaltung, so kann sie sich bei Erlass der Nebenbestimmung sowohl auf § 36 Abs. 1 VwVfG stützen, also Nebenbestimmung zur Sicherung der Tatbestandsvoraussetzungen erlassen, aber darüber hinaus auch nach plichtgemäßem Ermessen gemäß § 36 Abs. 2 VwVfG Nebenbestimmungen erlassen. Begrenzt wird das Ermessen jedoch durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie das Verbot der sachwidrigen Kopplung aus § 36 Abs. 3 VwVfG.

Arten

Nach ihrem Inhalt können Nebenbestimmungen dahin unterschieden werden, ob sie eine eigenständige Regelung enthalten, oder lediglich ein Teil des Verwaltungsaktes darstellen.

Unselbstständige Nebenbestimmungen

Um unselbstständige Nebenbestimmungen handelt es sich, wenn die Bestimmung keine eigene Ge- oder Verbotsaussage enthält, sondern sich als Teil der Gesamtregelung darstellt. Sie berühren die unmittelbare Regelungsaussage des Verwaltungsaktes und bedürfen damit keiner Umsetzung, sind aber auch nicht vollstreckbar.

Befristung, § 36 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG

Bei der Befristung wird die im Verwaltungsakt (VA) vorgesehene Rechtsfolge an einen Zeitablauf geknüpft. Die Wirksamkeit des VA wird durch die Befristung nicht berührt. Insbesondere schiebt eine Anfangsbefristung die Wirksamkeit des VA nicht hinaus, denn der VA wird in dem Zeitpunkt wirksam, in dem er bekannt gegeben wird (vgl. § 43 Abs. 1 VwVfG).

Bedingung, § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG

Bei der Bedingung hängt die Wirksamkeit des Verwaltungsaktes von dem Eintritt eines ungewissen zukünftigen Ereignisses (der Bedingung) ab. Auch die Bedingung kann aufschiebend oder auflösend ausgestaltet sein.

Widerrufsvorbehalt, § 36 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG

Die Verwaltung kann sich bei Erlass des Verwaltungsaktes auch den jederzeitigen Widerruf unter den näher bezeichneten Voraussetzungen vorbehalten. Erfolgt später der Widerruf, lässt dieser die Wirksamkeit des Verwaltungsaktes entfallen. Ein wirksamer Widerrufsvorbehalt ist Voraussetzung für den entschädigungslosen Widerruf nach § 49 Abs. 2 S. 1 VwVfG.

Selbständige Nebenbestimmungen

Selbständige Nebenbestimmungen enthalten eine eigene Regelungsaussage und sind selbständig vollstreckbar. Allerdings berühren sie die Wirksamkeit des Verwaltungsaktes und seine Regelungsaussage nicht.

Auflage, § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG

Die Auflage ergeht gemeinsam mit dem Verwaltungsakt und begründet für den Bürger Pflichten. Diese können im Wege der Verwaltungsvollstreckung durchgesetzt werden. Bei nachhaltigen Verstößen kommt auch ein Widerruf des Verwaltungsaktes gemäß § 49 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 VwVfG in Betracht.

Einen Sonderfall stellt die inhaltsmodifizierende Auflage dar, die eine Auflage mit einer Inhaltsbestimmung verbindet. Dies dient der Verwaltung dazu, den Inhalt der Genehmigung zu begrenzen, falls die Genehmigung sonst wegen Unbestimmtheit nichtig wäre.

Eine Auflage ist ein selbständiger Verwaltungsakt, sie kann einzeln angefochten werden.

Auflagenvorbehalt, § 36 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG

Mit dem Auflagenvorbehalt regelt die Verwaltung die Voraussetzungen, unter denen später eine Auflage ergehen oder verändert werden kann.

Rechtsschutz gegen Nebenbestimmungen

Selbstständige Nebenbestimmungen (Auflage und Auflagenvorbehalt) sind grundsätzlich isoliert im Wege der Anfechtungsklage angreifbar. Ob dies auch für Ermessensentscheidungen gilt, ist aber umstritten. Die herrschende Meinung unterscheidet. Ist der Rest-VA ohne die Nebenbestimmung nicht mehr sinnvoll oder rechtswidrig, ist die Anfechtungsklage zwar zulässig, aber unbegründet. Dann bleibt dem Kläger nur die Möglichkeit mit der Verpflichtungsklage auf den Neuerlass eines nebenbestimmungsfreien VA zu klagen. Andererseits kann die Möglichkeit der isolierten Anfechtbarkeit bei Ermessensverwaltungsakten dennoch bestehen, wenn der Behörde ein Korrekturermessen gemäß § 49 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG analog eingeräumt wird.

Unselbstständige Nebenbestimmungen (Befristung, Bedingung, Widerrufsvorbehalt) sind nach inzwischen gefestigter, wenn auch umstrittener Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ebenfalls isoliert anfechtbar, sofern sie prozessual und materiell teilbar sind. Für die materielle Teilbarkeit im Rahmen der Begründetheit der Klage kommt es auf die Rechtmäßigkeit des Rest-Verwaltungsaktes und darauf an, ob dieser noch eine sinnvolle Regelung enthält. Als Argument dafür wird auf § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO verwiesen, wonach das Wort "soweit" eben auch eine teilweise Aufhebung von Verwaltungsakte zulasse. Außerdem könne die Behörde - auch bei Ermessensentscheidungen - gegebenenfalls eine neue, rechtmäßige Auflage erlassen oder den Verwaltungsakt aufheben.

Literatur

• Steffen Detterbeck: Allgemeines Verwaltungsrecht. 9 Auflage. C.H. Beck Verlag, München 2011, ISBN 978-3-406-67564-5.

Einzelnachweise

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